近年來(lái)，以美國(guó)為首的西方國(guó)家為遏制我國(guó)發(fā)展，頻繁對(duì)我國(guó)企業(yè)和個(gè)人實(shí)施單邊制裁，嚴(yán)重?fù)p害我國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。商務(wù)部于2021年1月出臺(tái)《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《阻斷辦法》”）。同年6月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)反外國(guó)制裁法》（以下簡(jiǎn)稱“《反外國(guó)制裁法》”）。
《反外國(guó)制裁法》和《阻斷辦法》提供了包括追償訴訟制度、禁令制度在內(nèi)的一系列阻斷、反制措施，充實(shí)了我國(guó)對(duì)外斗爭(zhēng)的“工具箱”，彰顯了我國(guó)以法律利劍捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)利益的決心，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治的核心要義。上述法律法規(guī)能否有效阻斷、反制外國(guó)單邊制裁，很大程度取決于具體的實(shí)施情況。在我國(guó)阻斷法實(shí)施過(guò)程中，需要妥善處理以下三對(duì)關(guān)系：
一、威懾與吸引
阻斷法的實(shí)施將直接影響到私人主體的權(quán)益，需要主管部門在威懾私人主體與吸引外國(guó)投資之間進(jìn)行妥善平衡。一方面，阻斷法的實(shí)施能夠?qū)ν鈬?guó)當(dāng)事人產(chǎn)生威懾作用，避免外國(guó)當(dāng)事人因遵守外國(guó)法律而損害本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)阻斷外國(guó)法律在本國(guó)境內(nèi)效力的目的。以追償訴訟制度為例，該制度的功能之一在于威懾相關(guān)的私人主體，防止其遵守美國(guó)單邊制裁法律而損害我國(guó)企業(yè)和個(gè)人的正當(dāng)權(quán)益。另一方面，阻斷法的實(shí)施在對(duì)私人主體產(chǎn)生威懾作用的同時(shí)，也會(huì)影響外國(guó)企業(yè)在本國(guó)投資的積極性。二戰(zhàn)后，美國(guó)憑借其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體系和先進(jìn)的科技實(shí)力，控制著以美元為主導(dǎo)的金融體系和以互聯(lián)網(wǎng)為中心的科技體系，成為全球經(jīng)濟(jì)體系的霸主。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，美國(guó)企業(yè)的跨國(guó)投資活動(dòng)也日益頻繁，成為一支不可忽視的投資力量。追償訴訟等阻斷措施的實(shí)施，雖然能夠?qū)γ绹?guó)企業(yè)產(chǎn)生震懾作用，但同時(shí)也會(huì)影響美國(guó)企業(yè)在我國(guó)境內(nèi)投資的信心，給營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)一定影響。
在阻斷法實(shí)施中，既要保證阻斷法的震懾作用，同時(shí)還要兼顧優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的需求。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持合理性原則，進(jìn)一步完善《反外國(guó)制裁法》和《阻斷辦法》所確立的追償訴訟制度。
第一，應(yīng)加強(qiáng)追償訴訟與我國(guó)民商事管轄權(quán)規(guī)則的銜接，提升追償訴訟制度的可操作性。追償訴訟的進(jìn)行需要以人民法院對(duì)被告享有管轄權(quán)為前提。實(shí)踐中，追償訴訟中的被告極有可能在我國(guó)境內(nèi)沒有住所。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《民事訴訟法》第272條的規(guī)定，人民法院可以基于合同簽訂地、合同履行地、訴訟標(biāo)的物所在地、可供扣押財(cái)產(chǎn)所在地、侵權(quán)行為地或者代表機(jī)構(gòu)所在地這六個(gè)管轄依據(jù)行使管轄權(quán)。但是，當(dāng)被告與我國(guó)的聯(lián)系不滿足上述六項(xiàng)管轄依據(jù)時(shí)，人民法院便無(wú)法行使管轄權(quán)，出現(xiàn)管轄空白的局面。為此，需要完善我國(guó)的涉外民商事管轄權(quán)體系，構(gòu)建積極進(jìn)取型的管轄權(quán)制度，為我國(guó)開展對(duì)外法律斗爭(zhēng)提供有力支撐。
第二，需要加強(qiáng)對(duì)追償訴訟的限制，明確將行政命令作為提起追償訴訟的前置程序。目前，《反外國(guó)制裁法》并未明確追償訴訟的提起是否需要以行政部門的命令為前提，給追償條款的適用帶來(lái)一定的不確定性。結(jié)合當(dāng)前反外國(guó)制裁的現(xiàn)實(shí)需求，我國(guó)有必要對(duì)追償訴訟設(shè)置行政前置程序。這是因?yàn)椋饺酥黧w提起追償訴訟，并不一定同本國(guó)的國(guó)家利益相一致，容易出現(xiàn)濫訴的情形。相較于個(gè)人，行政機(jī)關(guān)更能夠判斷和把握對(duì)外斗爭(zhēng)的限度，避免對(duì)營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)的潛在不利影響。因此，基于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的考慮，主管機(jī)關(guān)有必要出臺(tái)配套規(guī)則，明確私人主體提起追償訴訟必須以我國(guó)行政主管機(jī)關(guān)認(rèn)定外國(guó)法律與措施構(gòu)成“歧視性限制措施”為前提。通過(guò)這一規(guī)定，我國(guó)主管機(jī)關(guān)既能夠掌握對(duì)外法律斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)，又可以削減追償條款適用過(guò)程中可能對(duì)營(yíng)商環(huán)境帶來(lái)的不利影響。
二、對(duì)抗與合作
阻斷法的實(shí)施將影響到立法國(guó)與被阻斷國(guó)之間的關(guān)系，執(zhí)法者需要在對(duì)抗與合作之間尋找平衡點(diǎn)。一方面，阻斷法是一國(guó)通過(guò)法律的形式，對(duì)抗被阻斷國(guó)國(guó)內(nèi)法不當(dāng)域外適用，維護(hù)立法國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的手段和載體。阻斷措施的實(shí)施，將加劇國(guó)家之間法律的沖突與對(duì)抗。另一方面，在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的背景下，合作對(duì)話仍然是最符合各國(guó)核心利益的沖突解決方案。在阻斷法實(shí)施過(guò)程中，執(zhí)法者如果一味追求對(duì)抗，則無(wú)益于合作的達(dá)成，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看不符合國(guó)家的發(fā)展利益。同理，如果為了實(shí)現(xiàn)合作而一味妥協(xié)、讓步，則會(huì)使阻斷法的相關(guān)規(guī)定形同虛設(shè)。
對(duì)我國(guó)而言，需要注重阻斷法的法律斗爭(zhēng)功能，并以實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作作為終極目標(biāo)。近年來(lái)，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要構(gòu)建以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，以合作取代對(duì)抗，以共贏取代獨(dú)占，共同構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。從博弈論的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展使世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益相互交織，無(wú)論是早期在反壟斷領(lǐng)域的爭(zhēng)端，還是現(xiàn)階段在經(jīng)濟(jì)制裁領(lǐng)域的法律沖突，各國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益并非是截然對(duì)立的，屬于一種非零和博弈。通過(guò)合作解決經(jīng)貿(mào)、法律等領(lǐng)域的沖突仍然是實(shí)現(xiàn)各方利益最大化的最優(yōu)方案。
在上述原則的指引下，我國(guó)需要進(jìn)一步完善阻斷法的實(shí)施機(jī)制，建立和完善跨部門執(zhí)法司法工作機(jī)制。一方面，阻斷法斗爭(zhēng)功能的實(shí)現(xiàn)，需要以各項(xiàng)阻斷措施的有效實(shí)施為前提。從《反外國(guó)制裁法》和《阻斷辦法》的規(guī)定來(lái)看，阻斷法的實(shí)施不僅涉及眾多行政部門的職權(quán)，還涉及行政部門與司法部門的聯(lián)動(dòng)配合，因此需要建立跨部門工作機(jī)制，以提升反外國(guó)制裁的執(zhí)法和司法質(zhì)效。另一方面，在阻斷法實(shí)施中合理把握斗爭(zhēng)與合作的平衡關(guān)系，需要建立在主管部門熟悉掌握我國(guó)外交政策和國(guó)際法規(guī)則的基礎(chǔ)上。因此，需要充分發(fā)揮外交部、商務(wù)部等部門在外交和對(duì)外經(jīng)貿(mào)事務(wù)方面的職能優(yōu)勢(shì)，通過(guò)跨部門執(zhí)法司法工作機(jī)制的方式，使阻斷法的決策、執(zhí)行能夠統(tǒng)一、有效地進(jìn)行。
三、保護(hù)與懲罰
阻斷法的實(shí)施將影響到立法國(guó)與本國(guó)當(dāng)事人的關(guān)系，執(zhí)法者需要妥善處理好保護(hù)與懲罰的對(duì)立關(guān)系。一方面，保護(hù)本國(guó)當(dāng)事人的合法權(quán)益是各國(guó)制定阻斷法的邏輯起點(diǎn)。歐盟委員會(huì)曾指出，保護(hù)歐盟經(jīng)營(yíng)者根據(jù)歐盟的法律同第三國(guó)開展合法的國(guó)際貿(mào)易、資金流轉(zhuǎn)以及相關(guān)的商業(yè)活動(dòng)是《歐盟阻斷條例》的目標(biāo)之一。另一方面，阻斷法中的禁令制度等阻斷措施對(duì)本國(guó)企業(yè)和個(gè)人施加了禁止性義務(wù)，將會(huì)使得本國(guó)企業(yè)和個(gè)人面臨必然違反一國(guó)法律的兩難處境：如果遵守美國(guó)法院或行政當(dāng)局的措施，則會(huì)違反本國(guó)阻斷法的規(guī)定，并遭受處罰；反之，如果遵守本國(guó)的阻斷法，則會(huì)因?yàn)檫`反美國(guó)法律而遭受處罰。實(shí)踐中，由于美國(guó)在金融、貿(mào)易等領(lǐng)域具有優(yōu)勢(shì)地位，外國(guó)企業(yè)往往迫于美國(guó)方面的壓力選擇遵守美國(guó)法院或行政當(dāng)局的措施，并嘗試規(guī)避本國(guó)阻斷法的適用。
當(dāng)本國(guó)企業(yè)和個(gè)人迫于美國(guó)壓力遵守美國(guó)的法律和措施時(shí)，阻斷法的執(zhí)法機(jī)關(guān)同樣會(huì)面臨一種兩難的困境：一方面，如果嚴(yán)格執(zhí)行阻斷法的規(guī)定，對(duì)本國(guó)企業(yè)違反阻斷法的行為進(jìn)行處罰，這樣顯然違背了阻斷法保護(hù)本國(guó)企業(yè)和個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益不受美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”影響的初衷。另一方面，如果立法國(guó)默許本國(guó)企業(yè)和個(gè)人的行為，不對(duì)其違反阻斷法的行為進(jìn)行處罰，將會(huì)使阻斷法形同虛設(shè)。
面對(duì)阻斷法實(shí)施中保護(hù)與懲罰的張力，需要遵循比例原則進(jìn)行平衡，健全阻斷法的豁免制度。目前，我國(guó)《反外國(guó)制裁法》僅規(guī)定任何組織和個(gè)人不得執(zhí)行外國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)和個(gè)人采取的歧視性限制措施，但并未明確相關(guān)組織和個(gè)人是否有權(quán)申請(qǐng)豁免。商務(wù)部的《阻斷辦法》雖然規(guī)定了執(zhí)行豁免機(jī)制，但是并未提供具體的考量因素，導(dǎo)致豁免機(jī)制的可操作性不強(qiáng)。針對(duì)上述情形，我國(guó)可以借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立、健全以“遭受嚴(yán)重?fù)p害”為標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行豁免機(jī)制。對(duì)于“遭受嚴(yán)重?fù)p害”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)明確提供了相應(yīng)的參考因素，包括：申請(qǐng)人受保護(hù)權(quán)益是否會(huì)面臨特別的風(fēng)險(xiǎn)；是否存在對(duì)申請(qǐng)人提起的行政或司法調(diào)查程序；申請(qǐng)人是否能夠采取措施避免或減輕損害；申請(qǐng)人是否會(huì)遭受巨大的經(jīng)濟(jì)或利益損失；申請(qǐng)人的個(gè)人權(quán)利是否會(huì)受到重大阻礙；是否會(huì)影響歐盟內(nèi)部的人道主義、安全、商品、人員、服務(wù)和資本的自由流動(dòng)等。我國(guó)主管部門可以在借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，明確我國(guó)企業(yè)和個(gè)人申請(qǐng)豁免的情形，為我國(guó)企業(yè)和個(gè)人尋求豁免提供具有可操作性的制度安排。
作者：劉桂強(qiáng) 復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院師資博士后
本文為中國(guó)法學(xué)會(huì)2022年度部級(jí)法學(xué)研究課題一般項(xiàng)目。