進一步優化房地產開發企業資質全過程監管
——淺談《修改〈房地產開發企業資質管理規定〉的決定（征求意見稿）》
近日，住房和城鄉建設部發布《修改〈房地產開發企業資質管理規定〉的決定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2021年12月2日。早在1993年，《房地產開發企業資質管理規定》（下文簡稱《規定》）就由原建設部制定發布。隨著我國社會主義法制體系的逐步完善，2000年，原建設部根據《城市房地產開發經營管理條例》第九條對《規定》進行大幅修改，將房地產開發企業的資質從五級減少為四級，沿用至今，期間僅根據《中華人民共和國公司法》的規定刪除了各級資質對注冊資本的最低限額要求。此次修改進一步貫徹落實《國務院關于深化“證照分離”改革 進一步激發市場主體發展活力的通知》，對照《中央層面設定的涉企經營許可事項改革清單（2021年全國版）》作了相應修改。總體來看，《征求意見稿》貫穿事前、事中、事后監管全流程。
降低事前監管要求
本次《規定》修改的最大亮點是“降低事前監管要求”。房地產開發資質，實質上是房地產開發經營的準入門檻，是國家對房地產業進行宏觀管理、監督的重要手段。它在一定程度上反映了國家對房地產業健康發展的必要管控和合理干預。《征求意見稿》將房地產開發企業資質由四級調整為兩級，取消三級四級資質的認定，相應調整二級資質認可條件：刪除房地產開發經營時限、過往房地產開發面積或開發投資額下限的要求，放寬相關專業人員的數量下限，二級資質的房地產開發企業只需滿足“建筑面積不超過25萬平方米、不得越級承擔任務”的要求即可，其承擔業務的具體范圍不再由政府主管部門確定。同時，根據國務院深化“證照分離”改革要求，取消要求房地產開發企業申請《暫定資質證書》程序。
上述多處改動，釋放了對房地產開發市場的重大利好信號。《征求意見稿》大幅降低事前審批標準、簡化審批程序，有利于激發民間資本進入房地產開發領域的積極性。同時，二級資質門檻降低，使得更多的房地產開發企業能夠滿足監管部門對信托公司向房地產開發企業發放信托貸款的要求（根據銀監辦發〔2010〕54號文件的要求，信托公司發放貸款的房地產開發項目，必須滿足房地產開發商或其控股股東具備二級資質）。這在一定程度上有助于緩解近年來房地產開發企業融資困難問題。長期來看，這也將有助于增加商品房市場供給，從而起到抑制房價效果。
但《征求意見稿》對現行《房地產開發企業資質管理規定》中一級資質的取得條件未做任何改動，仍從經營年限、建筑面積下限、建筑工程質量、專業人員人數及職稱等方面對申請企業進行全方位考察，但卻對二級資質的取得條件刪減前述大部分指標。根據《城市房地產開發經營管理條例》第九條的規定，主管部門核定房地產開發企業資質等級時，應考慮房地產開發企業的資產、開發經營業績等指標。一級、二級資質申報門檻差異大，但在資質取得后的經營活動中，兩級資質僅在建設規模方面存在差異，匹配度是否合適，值得思考。
完善事中監管
首先，取消年檢，采取“雙隨機、一公開”監管。近20年來，房地產開發企業的資質一直實行年檢制度。企業若無正當理由不參加資質年檢的，視為年檢不合格，資質證書直接被注銷，無任何補救機會，企業只能重新準備材料，再行申請。但《征求意見稿》擬確定的新監管方式，監管部門不再坐等企業上門接受審查，而是在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，并及時向社會公開抽查情況及查處結果。同時，要求抽查全程留痕，實現責任可追溯，目的在于限制監管部門的自由裁量權。這給企業頭上懸了一把“達摩克利斯之劍”，促使其增強守法自覺性，使其不敢心存僥幸、冒險違規。當然，《征求意見稿》也給房地產開發企業留下改錯空間：如果企業不再符合相應資質條件的，給予其一定期限改正；只有拒不改正的，才撤回其資質證書。這體現了監管部門執法的溫度。
值得注意的是，《征求意見稿》僅簡單提及了新的監管方式，在實際執行過程中，縣級以上人民政府房地產開發主管部門還需要做大量細化工作，包括建立隨機抽查事項清單，保證抽查清單根據相關法律法規規章修訂情況和工作實際進行動態調整；要明確抽查依據、抽查主體、抽查內容、抽查方式等。特別重要的是，監管部門要根據當地經濟社會發展和房地產開發監管領域中的實際情況，合理確定隨機抽查的比例和頻次。既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執法擾民。
其次，企業遺失資質證書后，無須再經過“在新聞媒體上聲明作廢”這一前置程序才能補領。根據《征求意見稿》的規定，企業遺失資質證書后，可以直接向原資質審批部門提出申請，后者應當在5個工作日內辦理完畢。2017年9月印發的《國務院審改辦等十一部門關于取消27項中央指定地方實施行政審批中介服務和證明材料的通知》要求，房地產開發企業二級及以下資質證書遺失申請補辦的，不再要求申請人委托媒體刊登作廢聲明。此次修改將其覆蓋到一級資質企業。現行《房地產開發企業資質管理規定》之所以要求企業執行公開聲明作廢程序，是為了避免資質證書被其他企業非法利用。但在政務電子化普及情況下，這一擔憂也不必要，刪除該前置程序，可減輕企業負擔。
完善事后監管
除涉及對企業資質管理的若干情形、繼續保留現行《房地產開發企業資質管理規定》的處罰措施外，《征求意見稿》還刪除了對房地產開發企業其他違法違規情形的具體處罰規定，修改為按照《中華人民共和國行政處罰法》《建設工程質量管理條例》等法律法規規定予以處理。這與這些違法行為已經在前述上位法中有相應規定有關。需要注意的是，若按照這樣的修改思路，現行《房地產開發企業資質管理規定》第十九條、第二十條的內容也與上位法《城市房地產開發管理條例》第三十四條完全重合，無須再作規定。
（作者：□特約撰稿 陳曉芳 作者單位：華東政法大學國際金融法律學院）