力求法律文本規范、具體
——反電信網絡詐騙法草案完善建議
近日，《中華人民共和國反電信網絡詐騙法（草案）》（以下簡稱“草案”）公布，向社會各界公開征求意見。總體而言，該草案通過對電信網絡詐騙進行界定明確了打擊對象，對打擊電信網絡詐騙工作提供了系統的法律依據，并在電信網絡詐騙多發的三個領域明確規定了相關主體的法律責任，多采取技術性手段措施，為保護市場主體合法權益、創造良好安全的電信網絡秩序提供了法律保障。但為了貫徹立法明確性原則，筆者建議應進一步增強法律可操作性和可執行性，力求法律文本規范、具體。
應通過列舉式與概括式并存的方式明確賬號異常情況，以限制服務提供者的自由裁量范圍。該草案第八條規定“對經識別存在異常辦卡情形的，電信業務經營者有權延長辦理期限或者拒絕辦卡”，第十四條規定“對經識別存在異常開戶情形的，銀行業金融機構、非銀行支付機構有權延長辦理期限或者拒絕開戶”，第十九條規定“互聯網服務提供者對監測識別的異常賬號應當采取重新核驗、限制功能、暫停服務等處置措施”。這三條分別在通信、金融與互聯網這三個領域規定了服務提供者有權對異常賬號采取限制措施，但該草案沒有詳細規定異常情況的具體情形。
首先，這無異于將界定異常情況的權力交給了服務提供商。比如，以通信領域為例，憲法規定我國公民享有通信自由權，但基于保護國家利益、公共利益或第三人合法權益可予以適當限制，但限制的方式、程度等應由法律予以確定，而不應該由私主體自由裁量。再比如，相關法律也規定了公民享有使用金融賬戶的權利和上網的權利，根據上位法優于下位法的原則，只能由法律對公民的金融賬戶和互聯網賬戶進行限制性規范。
其次，及時明確異常情況可以使公眾知悉何種行為可做，何種行為不可做，有助于促進個人規范使用電信網絡。同時，執法機關也更容易確定行為人行為時是否具有主觀惡意，如果一種情況被明確規定為異常情況，而行為人卻知法犯法，那其主觀惡意則不言而喻。
為使個人自由地通信、放心地進行金融交易和互聯網交易以及防止服務提供商隨意暫停服務，筆者認為該草案應當結合既往電信網絡詐騙案例，列舉幾項常見、多發的異常情況，并設置概括性條款以包含與列舉情況危險性程度相當的異常情況。
應明確“重大生活困難”以及相應的委任性規則或準用性規范。該草案第二十八條第二款規定，“對因電信網絡詐騙遭受重大生活困難的受害人，有關方面應當依照規定給予救助。”該條體現了對受害人的人道性關懷，符合社會主義核心價值觀，為維護社會公平正義，穩定社會秩序具有重要意義，其本意值得肯定，但還應該進一步明確。
首先，對于如何定義“遭受重大生活困難的受害人”沒有一個明確標準，是指生活本來較困難，被電信網絡詐騙小額財產后更加困難，達到重大困難的受害人？還是指本來較富裕，但被電信網絡詐騙損失巨大數額財產但還未達到重大困難的受害人？這需要進一步明確。
其次，對“重大生活困難”的界定也沒有具體標準，且該標準是由該草案統一規定還是交由各地分別視情況規定也沒有明確，由于授益行為一般需要公民提起申請，這不僅會出現大量不確定自己是否屬于重大生活困難的受害人向有關部門申請救助，也會出現相關機關無法可依的情況。
筆者建議，草案明確“重大生活困難”界定標準以及作出具體的委任性或準用性規范。
應明晰相關語詞的內涵與外延。法律明確性的要求還體現在措辭的適當性、嚴謹性。該草案在第二十八條規定，“經國務院打擊治理電信網絡詐騙工作機制決定或者批準，國家金融、通信、互聯網行業主管部門和公安部門對電信網絡詐騙活動嚴重的特定地區，可以采取相應的風險防范措施。”
首先，由于電信網絡詐騙活動具有遠程、非接觸、跨地域等特點，詐騙人和受害人通常不在一個地區，如何界定一個地區電信網絡詐騙活動嚴重，是以詐騙人居多的地區確定？還是以受害人居多的地區確定？草案沒有明確說明。
其次，如何認定一個地區“電信網絡詐騙活動嚴重”，是相對于其他地區，該地區詐騙活動發生頻率較高？還是累計詐騙數額較高？草案應及時將認定標準予以公示。這樣，一方面可以促使各地區加強對電信詐騙工作的監控機制，另一方面緩解特定地區的消極情緒，積極采取相應措施打擊電信網絡詐騙活動。
最后，如果一個地區被批準認定是電信網絡詐騙活動嚴重的地區，很可能會產生地域歧視問題，后續該地區單位或個人與其他地區的市場主體進行交易時會有更多的隱形門檻，在市場競爭中處于劣勢地位，從而對本地區經濟發展產生不利影響。
因此，筆者認為應明確“電信網絡詐騙活動嚴重的特定地區”的認定標準，并及時考慮一系列連鎖反應。
（作者：□特約撰稿 郭佳 楊尚東 作者單位：西南政法大學公法研究中心）