修訂后的土地管理法實(shí)施條例進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、細(xì)化征地程序、強(qiáng)化農(nóng)民宅基地合法權(quán)益保障、明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”交易規(guī)則。
9月1日起，新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法實(shí)施條例》）正式實(shí)施。修訂后的條例進(jìn)一步嚴(yán)格耕地保護(hù)制度、細(xì)化征地程序、強(qiáng)化農(nóng)民宅基地合法權(quán)益保障、明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”交易規(guī)則等，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。近日，民主與法制社記者采訪(fǎng)專(zhuān)家學(xué)者，對(duì)《土地管理法實(shí)施條例》的亮點(diǎn)進(jìn)行解讀。
構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃管理制度
《土地管理法實(shí)施條例》是根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》制定的條例。2019年修正后的土地管理法第十八條首次以法律形式固化了國(guó)土空間規(guī)劃制度。本次修訂的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)其主要內(nèi)容做了細(xì)化規(guī)定，并在第二章設(shè)立了“國(guó)土空間規(guī)劃”專(zhuān)章，多位專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為，這是《土地管理法實(shí)施條例》的一大亮點(diǎn)。
自然資源部法規(guī)司司長(zhǎng)魏莉華曾撰文談到，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，是黨中央作出的重大決策部署。新的《土地管理法實(shí)施條例》在土地管理法關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃體系和編制要求的基礎(chǔ)上，用“國(guó)土空間規(guī)劃”取代原來(lái)的“土地利用總體規(guī)劃”，明確了國(guó)土空間規(guī)劃的效力和內(nèi)容，規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實(shí)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局和規(guī)劃用地布局、結(jié)構(gòu)、用途管制要求等內(nèi)容，明確建設(shè)用地規(guī)模、耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等要求，提高土地節(jié)約集約利用水平，保障土地的可持續(xù)利用。
“《土地管理法實(shí)施條例》設(shè)立國(guó)土空間規(guī)劃專(zhuān)章，一方面是國(guó)土空間高效利用的需要，設(shè)立專(zhuān)章有利于綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、生態(tài)保護(hù)等因素，科學(xué)布局生活、生產(chǎn)和生態(tài)空間，有利于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變；另一方面是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要。國(guó)土空間規(guī)劃致力于空間治理，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。設(shè)立專(zhuān)章有利于整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，是規(guī)范市場(chǎng)活動(dòng)、約束政府行為，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。”廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院教授張保紅說(shuō)。
中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授張志遼表示，《土地管理法實(shí)施條例》設(shè)立專(zhuān)章規(guī)定國(guó)土空間規(guī)劃制度，確保了這一新型法律制度的落地落實(shí)和有效運(yùn)行。
回應(yīng)耕地“非糧化”等問(wèn)題
耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，解決好14億人口的吃飯問(wèn)題，必須守住耕地這個(gè)根基。土地管理法第三條明確規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。”《土地管理法實(shí)施條例》在耕地保護(hù)方面，也有著諸多亮點(diǎn)。
魏莉華介紹，1998年的土地管理法及《土地管理法實(shí)施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性約束，使得實(shí)踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響國(guó)家糧食安全。
為此，新《土地管理法實(shí)施條例》專(zhuān)門(mén)增加規(guī)定：國(guó)家對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線(xiàn)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，從而進(jìn)一步拓展了土地用途管制的重點(diǎn)和內(nèi)容。
“《土地管理法實(shí)施條例》在土地管理法確立的耕地保護(hù)制度理念和規(guī)范內(nèi)涵基礎(chǔ)上，優(yōu)化了耕地占用補(bǔ)償制度，明確規(guī)定了縣級(jí)人民政府要承擔(dān)耕地‘占補(bǔ)平衡’的開(kāi)墾責(zé)任，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要履行對(duì)開(kāi)墾耕地的組織驗(yàn)收職責(zé)，要確保開(kāi)墾的耕地落實(shí)到具體地塊。此外，條例還及時(shí)對(duì)耕地‘非糧化’的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題予以立法回應(yīng)，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，增加了對(duì)耕地‘非糧化’的處罰規(guī)定，值得肯定。”張志遼說(shuō)。
此外，張志遼認(rèn)為，《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度、社會(huì)主體參與土地整理等與耕地保護(hù)密切相關(guān)的內(nèi)容作了規(guī)定，也是保護(hù)耕地方面的亮點(diǎn)。
張保紅表示，《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行了完善，“占補(bǔ)平衡”的實(shí)施保證了我國(guó)耕地面積總量不減少。此外，條例還對(duì)耕地質(zhì)量保護(hù)和改善進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，明確地方政府應(yīng)當(dāng)采取措施提高耕地質(zhì)量，保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地；建設(shè)單位有義務(wù)將占用耕地耕作層的土壤用于土壤改良；地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)和管理，以防止破壞耕地耕作層，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織恢復(fù)種植條件。“這些規(guī)定表明我國(guó)耕地保護(hù)從以量為主，轉(zhuǎn)變到量、質(zhì)并重的新階段。”張保紅說(shuō)。
在耕地保護(hù)方面，《土地管理法實(shí)施條例》還明確耕地保護(hù)的責(zé)任主體是省級(jí)人民政府。第十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。”
對(duì)此，張保紅認(rèn)為，《土地管理法實(shí)施條例》總結(jié)了多年以來(lái)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化耕地保護(hù)責(zé)任主體制度的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護(hù)的責(zé)任主體，規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)本行政區(qū)域耕地保護(hù)負(fù)總責(zé)，其主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護(hù)的第一責(zé)任人。責(zé)任具體落實(shí)到省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，有利于掃清耕地保護(hù)政策具體實(shí)施障礙，體現(xiàn)了對(duì)耕地保護(hù)的高度重視。
張志遼認(rèn)為，該規(guī)定有利于加強(qiáng)耕地保護(hù)工作的統(tǒng)籌謀劃，推動(dòng)耕地保護(hù)與省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)共進(jìn)，確保耕地保護(hù)情況督察的靶向性和實(shí)效性。
充分尊重農(nóng)民意愿
近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，多地在推進(jìn)合村并居過(guò)程中，出現(xiàn)了“趕”農(nóng)民上樓、大面積拆除農(nóng)民房屋等亂象。新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)此進(jìn)行了回應(yīng)。
新《土地管理法實(shí)施條例》將“宅基地管理”單列一節(jié)，對(duì)宅基地布局和建設(shè)用地指標(biāo)安排作出明確規(guī)定，要求縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定安排建設(shè)用地指標(biāo)，合理保障本行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村村民宅基地需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣、市國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)劃定宅基地范圍。
《土地管理法實(shí)施條例》第三十六條規(guī)定：“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶(hù)的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。”
此外，條例還在多處體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民權(quán)益的尊重和保護(hù)。
張保紅介紹，除宅基地方面的相關(guān)規(guī)定外，《土地管理法實(shí)施條例》還對(duì)征地程序作了較為細(xì)致的規(guī)定，規(guī)定了征地補(bǔ)償安置方案的聽(tīng)證程序、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、征收土地預(yù)公告制度等。
“《土地管理法實(shí)施條例》還要求，地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等有關(guān)費(fèi)用，實(shí)行先補(bǔ)償后征收。這些規(guī)定有利于充分保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”張保紅說(shuō)。
此外，《土地管理法實(shí)施條例》還進(jìn)一步明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易規(guī)則。
對(duì)此，張志遼表示，2019年修正后的土地管理法第六十三條明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以入市交易，但沒(méi)有對(duì)入市交易規(guī)則做出詳細(xì)規(guī)定。《土地管理法實(shí)施條例》在“建設(shè)用地”一章中設(shè)專(zhuān)節(jié)規(guī)定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理”，明確規(guī)定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件、程序，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租的基本規(guī)范等，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市全面推廣奠定了可靠基礎(chǔ)，對(duì)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，確保交易安全等方面，均具有重要保障和支持作用。
張保紅表示，經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易逐漸成熟。交易規(guī)則的制定，有利于規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，使得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策能夠真正落地。