“中國之治”在規范層面不但表現為法律之治，而且表現為黨規之治。黨內法規，成為“中國之治”的一個獨特治理密碼，成為彰顯中國特色社會主義制度優勢的一張金色名片。
黨的十八屆四中全會提出，依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。“中國之治”在規范層面不但表現為法律之治，而且表現為黨規之治，黨規與法律二元合治。黨內法規，成為“中國之治”的一個獨特治理密碼，成為彰顯中國特色社會主義制度優勢的一張金色名片。只有科學全面認識黨內法規體系的法治角色，才能確保法治體系和法治理論在邏輯上的自洽、黨內法規與國家法律在實踐中的協調。
黨內法規體系在依規治黨中的角色
政黨政治是現代政治的主要運作方式，通過政黨執掌國家政權是絕大多數現代國家的普遍現象。政黨有權在憲法法律范圍之內，根據自己的意志制定內部規章制度，對其成員的權利和義務、組織的職權與職責、機構的設立與運行、組織與成員之間的關系等作出規定，根據內部規范進行自我治理。成熟的規模化的政黨組織必然奉行規則之治，走向規范性調整。
中國共產黨向來重視黨內法規建設。1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會通過中國共產黨第一個綱領，宣告中國共產黨正式成立，這是中國共產黨歷史上第一部黨內法規，具有黨章性質。今年是中國共產黨建黨100周年，中國共產黨成功實現“兩個一百年”奮斗目標中的第一個百年目標，將乘勢而上，向第二個百年奮斗目標進軍。過去的一百年中，中國共產黨從一個只有50多名黨員的小黨成長為擁有9500多萬黨員的世界第一大黨。對于超大規模的政黨而言，必須以黨內法規為根本遵循，將全黨始終團結在初心使命所錨定的方向上。
經過一百年來的發展，特別是黨的十八大以來的全面清理、修訂和創建，一套以黨章為核心，橫向上包括黨的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規，縱向上囊括中央黨內法規、部委黨內法規、省級黨委黨內法規、副省級城市與省會城市黨委黨內法規的制度體系已經形成。截至2021年7月1日，全黨現行有效黨內法規共3615部，其中，中央黨內法規共211部，部委黨內法規共163部，地方黨內法規共3241部。
黨內法規體系為全面從嚴治黨提供規范依據。首先，作為黨的根本大法，黨章是立黨治黨管黨的總章程，是管黨治黨的根本遵循。習近平總書記強調，“黨章是黨的總章程，集中體現了黨的性質和宗旨、黨的理論和路線方針政策、黨的重要主張，規定了黨的重要制度和體制機制，是全黨必須共同遵守的根本行為規范”“照鏡子，主要是以黨章為鏡”“全面從嚴治黨首先要尊崇黨章”。其次，黨的組織法規規范、調整黨的各級各類組織產生、組成、職權職責等，為黨管黨治黨、執政治國提供組織制度保障；黨的領導法規規范和保障黨對各方面工作實施領導，明確黨與人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾性自治組織、社會組織等領導與被領導關系，為黨發揮總攬全局、協調各方領導核心作用提供制度保障；黨的自身建設法規規范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設等自身建設活動，為提高黨的建設質量、永葆黨的先進性和純潔性提供制度保障；黨的監督保障法規，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責提供制度保障。它形成了有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的權責機制。中國共產黨是執政黨，黨員領導干部是行使權力的關鍵少數，黨內法規體系不但能夠規范黨自身的運行，又能夠規范黨組織和黨員行使相關公共權力的行為，從而將中國共產黨9500多萬黨員以及480多萬基層黨組織的活動都納入規范化的軌道，使治黨本身成為治國的重要組成部分、黨內法治本身成為國家法治的重要組成部分。
黨內法規體系在依法治國中的角色
法治是使人類的行為服從于規則治理的事業。法治作為“規則之治”，既可以是軟的規則，也可以是硬的規則，既包括國家法律，也包括其他規范，如政黨規范、行業準則、鄉規民約、社會組織內部規章、習俗習慣甚至代碼算法等新型規范。正是基于此，黨的十八屆四中全會將黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。黨規與國法一道，共同構成了“中國法治”的二元合治結構。以黨章為核心的黨內法規體系與以憲法為核心法律規范體系，通過規范上的傳導互動、主體上的差序治理和功能上的系統耦合，共同構成了中國法治秩序的主干。
黨規和國法的關系是在復雜的約束條件下具體的歷史實踐中生成的。黨規與國法關系的具體狀態取決于國家治理體系對規范系統的需求以及黨和國家的制度供給滿足需求的狀況和方式。
早在新中國成立之前，中國共產黨已經制定了一系列黨內規范。1927年之前，黨的規范系統主要圍繞黨的綱領、黨的組織和黨的紀律等黨的建設問題展開。1927年之后，中國共產黨陸續在多個地區建立了自己的革命政權，開始處理和探索黨規與政權組織頒布的法律之間的關系問題。在新中國成立后較長一段時期，國家正式法律制度供給相對匱乏，而超大規模國家秩序重構又迫切需要新的規范系統，于是“在人民新的法律還沒有系統地發布以前，應該以共產黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發布的各種綱領、法律、條例、決議作依據”。
改革開放之后，改革對法律的需求與日俱增，國家法律制度建設取得了突飛猛進的發展。隨著法律成為治理國家的基本規范系統，黨規與國法的關系發生轉變：首先，黨規不再作為法律發揮作用，逐漸回歸政黨規范的本色；其次，黨規仍然是法律的指導原則，引領法律的制定和改革方向，并可能通過相應的程序轉化為國家法律；再次，黨規與法律開始形成一定的分工，在各自領域逐步實現專業化治理，共同為法治秩序建構貢獻規范性的力量。
黨的十八屆四中全會將黨內法規的角色界定為“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”，同時，提出“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。
黨通過黨內法規體系運作自身，并以黨內法規體系為紐帶嵌入到國家結構當中，實現黨對國家的領導。在黨以黨內法規體系為準則所實施的領導下，國家以法律體系為準則運作自身，并通過法律體系實現對政治事務、社會事務和經濟文化事業的管理。這兩個軌道并行交互，成為塑造當代中國法治的核心動力結構。
黨內法規體系在法學學科中的角色
中國法治在規范結構上表現為黨內法規與國家法律的二元合治，立法機關、行政機關、司法機關、監察機關的運行，不但需要遵守人大組織法、政府組織法、法院組織法、檢察院組織法、監察法等法律，還受到中央與地方委員會工作條例、黨組工作條例、政法工作條例、紀律處分條例等黨內法規的深刻塑造。因此，以法治為業者，如果不了解黨內法規體系，無論學習了多少法律，都只能看到中國法治的一部分。
然而，到今天為止，關于黨內法規，還沒有建立起能夠表明作為一門科學存在的獨立性以及能夠凝聚起研究共識性的基本范疇體系，也沒有一個明確的學科歸屬以及相應的黨內法規教學體系、課程體系和教材體系。解決這些問題，筆者認為，可以從以下三個方面入手：
首先，在黨內法規學科建設上，將黨內法規學納入法學學科體系，厘定基本范疇。作為新興知識體系，黨內法規學至今尚無確定的學科定位。由于在知識體系上與法學、政治學和馬克思主義理論三個學科都存在關聯，國務院學位辦印發的《關于推進部分學位授予單位設置“黨內法規”研究方向的通知》同意以上三個學科在核定學科目錄外試點建設黨內法規研究方向。筆者認為，為了解決這個問題，法學必須結合自身學科特色，將黨內法規學納入法學學科體系。可通過學科有機交叉，圍繞黨內法規體系，以縱深和橫向兩個維度、規范性和實踐性相結合的理念，設置交叉學科課程，推進法學一級學科背景下的黨內法規學學科建設。同時，利用法學研究的理論優勢，圍繞黨內法規的制定與實施體系等難題進行理論攻關，克服黨內法規學科建設中的基本理論問題。
其次，在黨內法規課程建設上，分門別類，各顯特色，確定核心課程。黨內法規制度龐雜，應根據不同的教育階段和知識背景設置差異化的課程體系。關于課程性質，在本科階段，可將《黨內法規學》設為專業選修課程。在研究生階段，可根據二級學科與黨內法規的關聯程度，在法理學、憲法學、監察法學等專業開設《黨內法規學》必修課，其他專業開設《黨內法規學原理與實務》選修課。此外，還可開設《黨章學》《依規治黨前沿問題研究》《黨內法規與國家法律的關系原理》《黨內法規執行問題研究》《黨內法規備案審查問題研究》《黨內法規實施評估問題研究》等專題課程研究，全面呈現黨內法規的知識體系。
最后，在黨內法規教材建設上，應以“總論+分論”形式，形成主干教材結構。黨內法規知識體系較為復雜，最好以“總論+分論”形式搭建主干教材結構。在總論部分，著重講授黨內法規基本原理問題，包括黨與黨規、黨內法規的歷史發展、黨內法規的概念、黨內法規的效力、黨內法規體系、黨內法規關系、黨內法規的制定、黨內法規的實施、黨內法規的監督等。在分論部分，具體講授黨內法規重要制度，包括黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規、黨內法規與國家法律的銜接與協調機制、黨內法規的審查、黨內法規的評估等。“總論+分論”的教材結構可以避免一本教材混雜無法區分方法與應用的問題，既能讓學生掌握黨內法規基本原理，又能培養學生運用黨內法規基本原理去理解、分析和解決黨內法規具體問題的能力。
（作者單位：西南政法大學行政法學院。本文為中國人權研究會2020年度課題項目“CSHR2020-13YB”的階段性成果）