目前，關于存疑不起訴案件處理的相關法律法規主要源于刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則》（下稱《刑訴規則》）。根據刑事訴訟法第175條第3款和第4款之規定：“對于補充偵查的案件，應當在一個月以內補充偵查完畢。補充偵查以二次為限。補充偵查完畢移送人民檢察院后，人民檢察院重新計算審查起訴期限。對于二次補充偵查的案件，人民檢察院仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，應當作出不起訴的決定。”同時，《刑訴規則》第367條也對該規定進行了細化：“人民檢察院對于經過一次退回補充調查或者補充偵查的案件，認為證據不足，不符合起訴條件，且沒有再次退回補充調查或者補充偵查必要的，經檢察長批準，可以作出不起訴決定。”
司法實踐中有觀點認為，為確保案件質量，案件至少需要經過一次退回補充偵查程序才能作出存疑不起訴的決定。對此，筆者并不認同。對法條的正確釋義應該是：對于事實不清、證據不足的案件可以直接作出存疑不起訴決定。
首先，刑事訴訟法規定了案件經過二次補充偵查應當直接作出存疑不起訴處理，沒有規定一次補充偵查才能作存疑不起訴，但是《刑訴規則》規定了一次退回補充偵查即可作出存疑不起訴處理。如果機械地理解法條，認為案件必須經過一次退補，那么《刑訴規則》就突破了刑事訴訟法規定。因此司法實踐中的上述觀點是錯誤的，正確的理解應該是，刑事訴訟法規定案件最多可以退回補充偵查二次，如果在二次退補后仍不能對案件進行定性，則必須作出存疑不起訴處理。《刑訴規則》規定的是在經過一次退回補充偵查后，也可以直接作出存疑不起訴規定，但需要經過檢察長批準等一系列具體程序。綜上，按照這種理解方式，刑事訴訟法和《刑訴規則》并不矛盾，二者是對于二次退補和一次退補后應當如何處理進行規范，而非規定案件必須經過幾次退回補充偵查才能作出存疑不起訴處理。
其次，在司法實踐中，存疑不起訴案件客觀上存在無可補的情形。筆者接觸的部分案件在移送審查起訴后發現：有的案件距離案發時間較長，大部分證據已經滅失，即使退回補充偵查，也無法補充到能夠定罪量刑的證據。有的案件偵查機關已經開展了大量工作，對證據進行了全方位的搜集和整理，即使再退回補查，由于案件的客觀情況，也很難補充到其他有用的證據。上述對法條的理解容易導致在審查起訴過程中，為了作出存疑不起訴的需要，對案件進行空退。根據最高檢、公安部《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》要求，上述情況屬于補充偵查客觀上沒有查證可能性的情形，因此難以填制具有明確格式和要求的《退回補充偵查提綱》。
再次，因事實不清、證據不足為由不經退補直接作出存疑不起訴案件不會影響案件質量。
一方面，用好自行補充偵查權是做優刑事檢察的前提之一。刑事訴訟法第175條第2款規定：“人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。”根據該法條，檢察機關自行補充偵查取得的證據效力等同于退回公安機關補充偵查，在法庭審理階段同樣可以作為證據使用。在審查起訴期間內可以由檢察機關通過自行補充偵查解決證據問題，避免或減少退回補充偵查的情形。案件進展到審查起訴階段，承辦檢察官往往更清楚案件的走向以及應該采信哪些方面的證據，因此在該階段自行補充少量、簡單證據，不僅節約司法效率，而且在某種程度上還會優于退回補充偵查。另一方面，補充移送是完善存疑不起訴案件證據的重要途徑。根據最高檢、公安部《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》第10條第1款之規定，案件基本事實清楚，雖欠缺某些證據，但收集、補充證據難度不大且在審查起訴期間內能夠完成的，可以通知公安機關直接補充相關證據并移送，以提高辦案效率。在案件移送審查起訴后，檢察機關可以進行自行補充偵查，也可以要求公安機關直接補充證據事實，無論哪種情況均可以將案件控制在法定期限范圍內解決，最大限度地降低“案-件比”。
最后，司法實踐中的上述觀點不符合降低“案-件比”要求。案件從公安機關立案偵查到移送審查起訴已經經過一定訴訟時間，將案件空退回到公安機關補充偵查，至少需要將案件辦理期限延長一個月。從刑事訴訟公正和效率的價值要求考慮，即使是取保候審的案件也會給犯罪嫌疑人工作和生活帶來很多不便。由于案件久拖不決，也會令被害人對檢察機關辦案效率失望。這種單純為了程序正確而損失司法效率的情形不僅損害檢察公信，也不利于公平保障訴訟當事人權利。因此，案件在無證據可補充的情況下，應該考慮直接作出存疑不起訴的決定。
對于存疑不起訴案件是否必須經過退回補充偵查的法律理解，不僅僅是個案問題，還涉及司法理念和人權保障。檢察機關可以通過開展自行補充偵查以及要求公安機關補充移送證據等方式，探索降低存疑不起訴案件退查率進而充分尊重和保障人權，縮短辦案時間，避免給當事人造成訟累。
（作者單位：吉林鐵路運輸檢察院）