內容提要：“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”已被寫入《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》的立法目的條款。這一新增條款，必將對行政復議的整體制度功能產生重要影響，并直接改變現有行政爭議化解格局。在此目標導向下，行政復議制度應以“權利救濟”作為其價值基礎，通過改革行政復議管轄制度，健全復議機構及人員設置，完善調解、和解制度，增設復議案件繁簡分流制度等，將其內在的制度優勢充分激發出來。為有效實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，還需進一步擴大行政復議受案范圍，完善其與行政訴訟的機制銜接，優化行政復議資源配置，健全權利救濟保障機制，并借助現代科技大力提升行政復議能力。
2020年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上明確指出，應當發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用。以此為指導，司法部于2020年11月24日公布的《行政復議法（修訂）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）第1條明確將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款。這既是對行政復議體制機制、改革的目標引導，也是對行政復議制度整體功能的重新定位，直接涉及本次修法的頂層設計問題，對進一步優化提升整個行政復議制度體系以及具體制度的修改都具有重要指導意義。那么，究竟應當如何準確理解行政復議的主渠道作用？其正當性基礎是什么？又應當如何選擇適當有效的制度來更好地發揮其主渠道作用呢？本文擬圍繞這一修法新增條款，對這些問題做些初步探討。
一、行政復議作為主渠道的目標導向及其正當性基礎
何謂“主渠道”？從其字義理解，就是原則上只要是行政復議渠道能夠解決的行政爭議問題，都應盡量通過這個渠道予以解決。“主渠道”定位的提出，實際上意味著更好發揮和實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，已經成為我國行政復議制度改革的核心目標導向。同時，這也意味著本次修法應當按照這一核心目標導向來設計制度、構建程序，確保大多數行政爭議是通過行政復議的渠道而不是行政訴訟渠道，更不是通過信訪渠道來解決。
（一）行政復議作為主渠道的目標導向
立法目的，即一部法律所追求的基本目標和價值功能，是一部法律統領性的靈魂條款，直接關系到這部法律的制度設計，影響到這部法律的實施效果及其整體功能的實現。將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”寫入立法目的條款，就是要充分發揮其對行政復議制度的整體功能定位及其具體制度運行的核心目標導向作用。
1.行政復議作為主渠道將對其整體的制度功能定位產生重要影響。我國學界和實務界對行政復議制度的功能認知，經歷了一個由單一功能到復合、多元功能的變化過程。行政復議制度的多元化功能與其性質定位密切相關。根據通說，行政復議是“具有司法性因素的特殊行政行為”“行政機關內部監督和糾錯機制”和“國家行政救濟機制”。與此相應，行政復議兼有“化解爭議”“監督行政”和“權利救濟”的多元化功能。行政復議制度具有多元化功能，并非我國獨有的現象。從域外行政復議制度來看，行政復議的功能也不局限于某一種或兩種，而是包括解決行政爭議、實現行政救濟和層級監督等多元化的功能。雖然這種多元化功能之間各具獨立優勢，但又并不是彼此對立、相互分離的，而是一個相輔相成、相互促進的有機統一的整體。只不過，隨著化解行政爭議主渠道作用的確立，行政復議整體的制度功能愈加偏向兼顧“公正”與“效率”之間的相互聯結，這也正是國家增強行政復議整體功效推進的目標導向。從這個角度來看，行政復議不僅要公正地化解行政爭議，而且要高效地化解行政爭議。“公眾對行政救濟機制最迫切的期待是：成本低、效率高、糾錯或救濟及時，即他們所期待的公正性得到及時的滿足，而公眾最不愿意看到的是曠日長久的‘打官司’以及姍姍來遲、虛無縹緲的所謂‘公平正義’。”對此，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》亦明確指出，要推進行政復議體制改革，整合行政復議職責，暢通行政復議渠道，到2022年前基本形成公正權威、統一高效的行政復議工作體制。
2.行政復議的具體制度設計和運行將圍繞“主渠道作用”這一立法目的有序展開。從1990年的《行政復議條例》到1999年的《行政復議法》，再到2007年的《行政復議法實施條例》，我國行政復議制度已經歷經了三次重要的立法變遷，其中立法目的條款亦隨之發生了兩次較大的變化和調整。從總體上說，經歷了從“單一目的”到“多元目的”，再到“多層次目的”的演變過程。從法政策學視角分析，這主要源于“政府推動”和“政治決斷”兩個因素。正是這些因素的實質性影響，“基于立法目的對整部法律文本所具有的統攝作用，對行政復議制度的微觀設計與運行產生了連鎖效應，進而影響到行政復議制度整體功能的實現”。因此，“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的確立，并非只是宣示性的“虛文”，而是必將統領整部法律的具體條款設置及其實踐運行。事實上，在行政復議作為主渠道的目標導向下，復議制度實踐已經做出許多有益的探索。譬如，通過創新協調復議調解機制，在實質性化解行政爭議的同時，堅持依法辦案與化解爭議并重，充分發揮了行政復議的監督功能。這既有效促進了行政機關依法履行職責，也切實保護了相對人的合法權益，從而實現了行政復議制度功能和效率的最大化。
3.行政復議作為主渠道將有效改變現有行政爭議化解格局。我國行政復議制度實踐存在的一個突出問題，就是行政復議長期被看作行政機關系統內部的“自我糾錯”機制，缺乏權威性和公正性。在發生行政爭議時，相對人首選信訪，其次是訴訟，最后才是復議，導致目前“大信訪、中訴訟、小復議”的爭議化解困局。這顯然與行政復議作為化解行政爭議主渠道作用的定位不相稱。隨著社會經濟的發展，如果大量行政爭議案件直接涌入法院，不僅會造成司法資源緊張，而且會因訴訟成本高、周期長，導致相對人權利保護的“實效性”難以實現。對此，習近平總書記也曾指出：“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國’。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負！”與行政訴訟、信訪制度相比較，行政復議既具有“公正高效”“便民為民”的制度優勢，又具有“權利救濟”的制度價值。可以說，行政復議內在的、獨特的制度優勢和制度價值，使其得以成為化解行政爭議的主渠道，并能夠為相對人維護自身合法權益提供一種更加有效的權利救濟方式。
（二）行政復議作為主渠道的正當性基礎
我國30多年來的行政復議制度實踐已經表明，行政復議作為行政機關體系內部一種重要的層級監督和糾錯機制，對于有效促進法治政府建設、監督行政機關依法行使職權，具有特殊、獨立的功能優勢。然而，我們也必須充分認識到行政復議并不是一種純粹的內部層級監督和自我糾錯機制，其程序啟動必須依賴于行政相對人基于自身權利救濟而提出的復議申請。因此，要想真正讓相對人的合法權益獲得有效救濟，就必須充分發揮行政復議實質性化解行政爭議的主渠道作用，并監督行政機關依法履行職責。從行政爭議兩造解決爭議的目的、過程、本質觀察，行政復議制度是行政爭議雙方的合意之選，亦是“權利救濟”與“內部監督”的復合。這亦表明，行政復議在本質上具有“準司法”性質，兼具“化解爭議”“權利救濟”和“監督行政”功能。這三者之間在邏輯上，既相互獨立，又相互依托和支撐。其中，化解爭議是基礎性功能，權利救濟是價值性功能，監督行政則是原生性功能。這種功能定位亦符合行政復議制度內部的固有秩序，且能夠為行政爭議雙方所理解、掌握。隨著行政復議化解行政爭議主渠道作用的確立，復議制度似乎更側重于“化解爭議”這一基礎性功能。但是，行政復議主渠道作用的發揮和實現并非立法或政策設計的單向選擇，而應以“權利救濟”作為行政復議主渠道作用的價值基礎。可以說，“權利救濟”使得行政復議的功能和效力都獲得了正當性基礎。
1.“權利救濟”體現了行政復議化解行政爭議主渠道作用的價值追求。行政復議作為一種行政救濟制度，其本意就是通過行政復議渠道在實質性化解行政爭議的同時，實現相對人的合法權益保護，而能否實現相對人權利保護的“實效性”則是行政復議主渠道作用發揮的最基本問題。這不僅是行政復議制度所追求的核心價值，同時也是其法治優勢之所在。“現代法治追求的是以良法善治為核心的制度化治理，它以法治的人民性為本質要求、以保障社會公平正義和人民權利為根本價值取向，是制度之治的最高形態。”如果一味將行政爭議案件納入行政復議渠道予以化解，而忽視行政復議主渠道作用的價值追求及其正當性基礎，即使行政爭議被化解，行政復議制度“切實保障社會公平正義和人民權利”的價值仍然不會實現。習近平總書記多次強調：“必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”這一重要論斷深刻揭示了“公平正義”這一法治的核心價值追求。2019年10月，黨的十九屆四中全會明確將“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”作為中國特色社會主義制度和國家治理體系的13個顯著優勢之一。在這里，特別強調的法治優勢是“切實保障社會公平正義和人民權利”，進一步深化了對法治一般規律的認識。公正，從根本上說是人民的權利問題。
講法治，說到底就是要堅守公平正義，根本目的在于保障人民權利。盡管行政復議作為一項化解行政爭議的具體制度，可以具有自身特殊的價值，但其核心宗旨仍然應當是保護人民群眾的合法權益，必須始終堅持復議為民，讓人民群眾在每一件復議案件中都感受到公平正義。自《行政復議法》實施以來，全國各級復議機關已辦理案件247.8萬件。其中，立案并審結204.9萬件，糾正違法或不當行政行為29.6萬件，糾錯率達14.4%，約70%的審結案件實現案結事了、定分止爭，維護了相對人合法權益。作為化解行政爭議主渠道的行政復議應以“權利救濟”為其價值基礎。這不僅是其主渠道作用發揮的正當性基礎，而且是其主渠道作用實現的價值淵源。
2.以“權利救濟”作為行政復議發揮主渠道作用的價值基礎，能夠有效回應復議制度的實踐需求及其功能導向。當前，我國行政復議制度實踐面臨的一個突出問題是相對人不愿選擇復議渠道解決行政爭議，導致復議案件數量偏少。究其原因，主要是長期以來行政復議法過度強調復議制度的內部監督功能，導致其具體制度設計、運行帶有極其濃厚的行政化色彩，出現程序“空轉”等問題，難以保證復議裁決結果的客觀性和公正性，無法為相對人提供有效的權利救濟。“行政復議制度的行政性過強，在制度設計上過于強調內部的自我監督，忽視糾紛的解決，忽視對相對人權益的保護。”而以“權利救濟”作為行政復議主渠道作用的價值基礎，能夠有效回應行政復議制度客觀、公正的實踐需求，充分反映相對人權利救濟的要求和期望。否則，一旦相對人不愿意選擇行政復議，其監督功能就無法啟動，化解爭議的功能更是無從談起。在德國，這種行政內部監督亦被界定為是以公民的法律保護申請為條件的自我監督，這種自我監督有助于減輕法院負擔，并且將公民權利作為首要的目的。所以，“行政復議程序第一位的功能在于為權利受到國家影響的公民提供救濟”。總的來說，“權利救濟”是行政復議主渠道作用發揮和實現的價值衡量器。行政復議的具體制度設計、運行必須始終貫徹相對人權利保護的“實效性”理念，確保相對人能夠通過復議渠道獲得有效的權利保護。
當然，將“權利救濟”作為行政復議制度的價值基礎，就必須堅持復議高效便捷與公正公開相統一的基本原則。落實在制度設計層面，既要充分彰顯行政復議靈活簡便、專業高效、便民低成本，從而有利于化解行政爭議的內在天然優勢，也要切實有效彌補其獨立性、公正性與公開性不足的劣勢。譬如，在行政復議體制改革方面，要求堅持方便群眾行政復議的目標導向，相對集中復議權，原則上由本級人民政府統一行使行政復議職責，同時在復議機構設置的具體層面，還必須設立相對獨立的專門行政復議機構，直接隸屬于本級人民政府，增強行政復議的獨立性和公正性。在行政復議程序機制設計上，應當構建“繁簡分流”審理模式，實現“簡案快審、繁案精審”，提升辦案效率和辦案質量，但同時對于一些重大、復雜、疑難案件，要充分聽取雙方意見或者組織聽證，并建立行政復議咨詢委員會制度，以強化行政復議審理程序的公開透明與公正權威。
基于以上分析，筆者認為，本次《行政復議法》修改的一個重要指導思想，就是要更好地發揮和實現行政復議的內在制度優勢及其主渠道作用，充分彰顯“權利救濟”這一價值性功能在修法中的引領和運用。為此，建議將《征求意見稿》第1條的目的條款表述為：“為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，發揮行政復議公正、高效地化解行政爭議的主渠道作用，根據憲法，制定本法。”“權利救濟”屬于價值層面的直接目的，“監督行政”屬于規范層面的間接目的，二者同屬于具體的立法目的，而“化解行政爭議的主渠道作用”則屬于行政復議固有的基礎性功能，可以歸為抽象的立法目的。因此，這樣的表述方式符合中國立法習慣及一般規律。
二、充分激發行政復議作為主渠道的內在制度優勢
在我國，行政復議與行政訴訟、行政賠償等同屬于行政救濟機制。與其他救濟機制不同的是，行政復議具有專業性強、公正高效、便民為民、節約成本等內在制度優勢。正是這種制度優勢使得行政復議成為實質性化解行政爭議的主渠道，并為相對人維護自身合法權益提供了一種更加有效的行政救濟方式。但是，長期以來，由于行政復議的內在制度優勢受到多種因素制約，復議職能分散且過度強調內部行政監督，導致其制度優勢無法充分發揮，化解行政爭議的主渠道作用亦未能實現。因此，亟待全面深化行政復議體制機制改革，通過完善相關復議制度，盡力解決自身存在的缺陷和不足，將其內在的制度優勢充分激發出來，從而為發揮和實現行政復議的主渠道作用奠定基礎。對此，《征求意見稿》在復議管轄、機構設置、審理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要從根本上克服行政復議作為化解行政爭議主渠道的多種限制因素，確保行政復議能夠更多地化解行政爭議，更好地發揮其權利救濟的價值性功能。
（一）改革行政復議管轄制度
我國現行《行政復議法》規定的體制機制是“條塊結合”的管轄模式，其不方便相對人找準行政復議機關，導致行政復議案件和工作力量過于分散、辦案標準不統一等問題，嚴重影響行政復議制度效能的發揮。針對這一問題，《征求意見稿》將“條條管轄為主”調整為“塊塊管轄為主”，全面實行行政復議權能的集中行使。也就是說，除實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關由上級主管部門作為復議機關外，縣級以上一級地方人民政府只設置一個行政復議機構，統一管轄以本級政府部門和下級政府為被申請人的行政復議案件。這不僅是對我國行政復議體制作出了重大改革，也是健全復議機構，加強復議工作隊伍專業化、專門化等工作的前提。但是，在中央層面，《征求意見稿》仍然保留了現行行政復議管轄制度的做法，即國務院部門自己作為復議機關，相對人對復議決定不服的，向法院起訴或者申請國務院最終裁決。
筆者認為，國務院最終裁決規則的存在，會導致相對人不選擇最終裁決而直接向法院起訴。這不僅會沖擊行政復議與行政訴訟之間的緊密銜接關系，而且有違司法最終解決原則。為此，可進行以下兩方面的制度調整：一是，由國務院設立一個內設機構，代表國務院處理對所有部委的行政復議案件，對部委作出的原行政行為進行有效監督和約束；二是，取消國務院終局裁決的規定，對國務院部門行政復議決定不服的，以國家部委作為被告，直接向法院提起行政訴訟。此外，在保持現有行政復議機構設置在司法行政機關的情況下，為提升行政復議的公信力，應當對司法行政機關作為復議被申請人的案件管轄作出特殊規定，即規定由上一級主管部門作為復議機關，以避免出現“自己復議自己”的情況，從而更加契合法治國家程序正義的基本要求。
（二）健全行政復議機構及人員設置
行政復議案件能否得到公正審理，復議決定能否具有公信力，很大程度上取決于行政復議機構是否具有相對獨立的法律地位，以及專業化、職業化的復議人員。
1.在行政復議機構設置上，應當保持行政復議機構相對獨立的法律地位，避免當事人對復議機構的公正性產生懷疑。因此，在行政復議權相對集中的前提下，應在行政復議機關內部設立相對獨立的復議機構，專司行政復議職能，從而保證復議制度的公正性和權威性。然而，目前復議機構設立在司法行政機關，由其代為行使本級政府的行政復議職能，這明顯有損行政復議的公信力和權威性。鑒于此，考慮到行政復議機構設置和職能的復雜性，可由政府根據具體情況確定將復議機構仍然設在司法行政機關，但加掛“行政復議局”牌子，獨立開展復議工作，以使其在司法行政系統內相對獨立；也可將復議工作職能整體劃轉到政府辦公廳（室）。
2.為提升行政復議公信力和專業性，《征求意見稿》第62條新增行政復議委員會制度，即規定“縣級以上地方各級人民政府應當建立政府主導，專家學者參與的行政復議委員會，研究行政復議重大事項，為辦理行政復議案件提供咨詢意見”。據調研，行政復議委員會的改革通過吸收體制外的人員，提高了復議機構案件裁判的獨立性，增強了復議決定的公信力，有助于解決原來行政首長負責制下的復議工作產生的各項問題。但是在此過程，亦需重構行政復議機關與行政復議委員會的關系，保障復議委員會的外部性，并完善相應審議程序。
3.為提升行政復議案件的辦理質量，需要吸納更多優秀的人才進入復議隊伍。當前行政復議工作缺乏吸引力，人才匱乏、素質偏低成為制約行政復議制度優勢發揮的重要因素。因此，《征求意見稿》第6條明確提出“國家建立革命化、正規化、專業化、職業化行政復議人員隊伍”。當然，在此基礎上，還應當進一步建立專職行政復議人員資格制度，明確其任職資格及相關條件要求，并將其視為“準司法人員”，參照實行司法工作人員的津貼待遇及相關管理制度。相應地，也需要建立行政復議案件主辦人員責任制，對其提出嚴格的法律責任要求。
（三）完善行政復議調解、和解制度
“多元化社會必然呈現多元化的矛盾，從而形成多元化的解決矛盾機制，中華民族崇尚和為貴，愿用調解方式解決糾紛，調解、和解則是其中一個重要機制。”就其本質而言，這一重要機制的直接目的就是為行政相對人尋找利益最大化的解決方式，從而迅速、徹底化解行政爭議。在行政復議實踐中，雖然《行政復議法實施條例》已對行政復議調解、和解制度作了相關規定，但與現行《行政復議法》相比，《征求意見稿》還是首次在國家法律層面明確寫入行政復議調解、和解制度。這不僅可以充分利用行政系統內部的資源優勢化解行政爭議，最大限度發揮行政復議制度高效、便民的獨特優勢，還可避免行政主體在化解行政爭議方面投入更多的財力和人力，從而維護社會公共利益。
根據《行政復議法實施條例》第40條和第50條的規定，目前復議調解的適用范圍僅限于兩種情形：一是，針對行政機關行使自由裁量權作出的具體行政行為；二是，當事人之間的行政賠償或者補償糾紛。和解的適用范圍更為狹窄，僅包括第一種情形。以上兩種情形均不涉及行政行為的合法性問題，且行政主體必須具有一定的裁量空間。顯然，這個范圍明顯過窄，現實中的行政復議調解、和解適用也超出了這個范圍。針對該問題，《征求意見稿》除了明確寫入行政復議調解、和解制度外，還對其適用范圍做了較大調整，即并沒有將其嚴格局限于有行政裁量權的情形。若被申請復議的行政行為確實屬于羈束行政行為，可以從調解、和解的內容不得違反法律規定的角度去把握，如果對此行為進行調解、和解，就是違反法律規定。據此，《征求意見稿》第43條規定：“行政復議決定作出前，行政復議機關可以按照合法、自愿原則進行調解，但不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。”第82條規定：“申請人與被申請人在行政復議決定作出前可以自愿達成和解，由申請人向行政復議機構撤回行政復議申請。”值得注意的是，不可調解無效行政行為。這是為了堅守法律底線，體現行政復議所兼具的監督功能，對于無效行政行為，不應進行調解，而應當明確宣告其無效。此外，為防止調解、和解制度的濫用，無論是行政復議調解還是和解制度，都應當堅持合法、自愿原則以及不違反公共利益原則。特別是，在行政法律關系中，公共利益占據著比個人利益更為重要的地位，維護公共利益也是國家授權給行政主體的根本目的。行政復議調解、和解制度的適用，必須遵守“不違反公共利益原則”，不得以損害公共利益為前提而換取息事寧人的結果。
（四）增設行政復議案件繁簡分流制度
當前行政復議案件數量不斷攀升，類型也越來越多樣化，導致案件審理難度增大，案多人少矛盾突出。為實現辦案資源優化配置，進一步提高辦案效率和辦案質量，需從改革案件審理機制入手，根據案件的不同類型，實行繁簡分流、分類審理。“復議案件的繁簡難易應當通過程序分流來解決，即重大疑難案件適用一般程序，簡單案件適用簡易程序。”因此，《征求意見稿》在行政復議程序中，除了案情重大、疑難、復雜的案件，以及事實或者法律適用存在較大爭議的案件專門設置了“聽證程序”之外，還新設立了行政復議簡易程序制度。針對一些簡易的案件，即事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的案件，可以適用簡易程序，設置更短的復議期限，采取口頭聽取意見，以及書面審查等靈活多樣的審理方式，依法快速辦理。這是因為，為充分發揮和實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，復議案件的數量勢必呈現井噴局面，而為有效應對復議案件數量急劇增長的局面，構建行政復議簡易程序制度非常必要。這使得行政復議的審限整體上短于行政訴訟，更有利于發揮行政復議制度便捷、高效的優勢。然而，已經適用簡易程序審理的行政復議案件并非不能轉化為一般程序審理，當行政復議機構發現該案件不適用簡易程序時，可依職權將案件轉為一般程序審理。
除此之外，筆者建議進一步簡化送達程序，創新送達方式。這不僅是為適應現代網絡社會需求，而且是為提升送達效率。行政復議機關在復議決定作出后應采納更多便捷的送達方式，如微信、手機短信、電子郵件等互聯網渠道。此外，為保證準確有效送達，應規定申請人在復議申請書中明確送達方式，以及相應的法律責任。若申請人在明確送達方式后，因其提供的通訊信息不準確，導致行政復議決定書無法被申請人實際接收，由此產生的不利法律后果應由申請人承擔。
三、實現行政復議主渠道作用的制度選擇與改革
“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”這一立法目的條款的提出，體現著行政復議制度在化解行政爭議過程中的目標導向和制度功能定位。而這其中，有效運行的復議制度供給至關重要，否則這一立法目的條款就會被虛置。對此，在制度選擇與改革上，必須進一步擴大行政復議受案范圍，完善其與行政訴訟的機制銜接，優化行政復議資源配置，健全行政復議中權利救濟保障機制，以及借助現代科技提升行政復議能力，從而有效實現行政復議實質性化解行政爭議的主渠道作用。
（一）擴大行政復議受案范圍
在受案范圍上，我國現行《行政復議法》采取與行政訴訟“亦步亦趨”、基本一致的做法，客觀上造成了兩者制度功能的混同，極大制約了行政復議便民、為民的制度優勢，同時也與行政復議作為化解行政爭議主渠道的定位不相符。對此，《征求意見稿》進一步完善了“行政復議范圍”的規定，譬如明確將行政協議、行政裁決、行政賠償、政府信息公開行為等納入復議范圍之中，同時專門列舉了“不屬于行政復議范圍”的行為。但是這種列舉加排除式的立法形式仍然極大制約了行政復議的受案范圍。
1.為充分發揮和實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，應降低行政復議申請條件，擴大行政復議受案范圍，只要是復議渠道能解決的問題，盡量通過這個渠道予以解決。原則上，能夠進入行政訴訟程序的案件，都可以進入行政復議程序。此外，還應將一些目前不能進入行政訴訟的案件，更多地納入行政復議范圍之中。然而，能夠進入復議范圍的案件，未必就可以進入行政訴訟程序。簡言之，行政復議受案范圍要大于行政訴訟受案范圍。這是因為，行政復議不僅受理違法行政案件，還要受理不當行政案件，而行政訴訟只受理違法行政案件。與此相應，行政復議既審查行政行為的合法性問題，又審查行政行為的合理性問題，而行政訴訟只審查行政行為的合法性問題。
2.行政復議并不能解決所有的公法爭議，需要對其適用范圍進行必要限定，將范圍限定為對相對人權益造成實質性影響的行政行為，以及部分對相對人權益造成損害的行政事實行為。而階段性事實行為，以及不服信訪處理意見等，不宜納入復議范圍。據此標準，規劃領域的修建性規劃（總體規劃、控制性詳細規劃在目前不宜納入）、行政命令，以及政治行為應當納入；公安機關、國家安全機關作出的行政行為，如行政強制措施也應當納入；調查行為以及根據《刑事訴訟法》所采取的措施不應當納入。
3.在具體條款設置上，可以采取“概括加排除列舉”的形式。一方面，以“概括式”規定，凡是對公民、法人或者其他組織合法權益產生實際影響的行政行為，以及部分事實行為，均屬于行政復議受案范圍。或者說，凡是公民、法人或者其他組織認為行政行為以及部分事實行為侵犯其人身權或財產權等合法權益的，相對人均可向行政復議機關申請行政復議。這不僅體現了行政復議受案范圍界定的靈活性，而且為逐步擴大行政復議受案范圍提供了規范依據。另一方面，采用“負面清單”模式明確列舉不屬于行政復議受案范圍的行為類型，具體包括行政立法行為、國家行為、刑事偵查行為、調解、仲裁、信訪，以及對相對人權利義務沒有實際影響的監督、規劃、指導等事實行為。
4.為更加全面、有效地發揮行政復議對抽象行政行為的監督和救濟功能，可以單列條款明確將行政法規、規章以外的其他行政規范性文件納入復議審查范圍，并加大對行政規范性文件的審查強度。除現有附帶審查方式外，還應當增加對行政規范性文件的獨立審查和依職權審查。也就是，相對人認為侵犯其合法權益的行政行為所依據的行政規范性文件不合法，可以在一定期限內直接依法提出復議審查申請。這樣，可以避免在規范性文件實施很長時間后，還不斷有相對人通過請求附帶審查的方式質疑其效力，而行政復議機關也還需要據此不斷進行審查或者轉送有權機關審查等，耗時耗力。在將行政規范性文件納入審查范圍，相對人可以直接申請復議后，目前的附帶審查方式就沒有存在的必要。同時，復議機關不僅可以依相對人申請，而且可以依職權主動對行政行為所依據的規范性文件進行審查，而不能借口當事人沒有提出申請而拒絕對該規范性文件審查、處理。
（二）完善行政復議與行政訴訟的機制銜接
行政復議和行政訴訟作為行政法領域兩種最為重要的化解行政爭議和實現權利救濟的方式，二者之間存在著密切聯系。這種聯系不僅體現在行政權與司法權的關系上，還體現在國家對行政復議和行政訴訟制度不同的治理工具需求。雖然行政復議化解行政爭議的主渠道作用需要確立，但行政訴訟解決行政爭議的作用依然極為重要。因此，需要完善行政復議與行政訴訟的機制銜接，從而實現行政復議與行政訴訟的功能結合。其中，程序機制則是行政復議與行政訴訟銜接的核心。
從現行行政復議類法律規范來看，行政復議與行政訴訟的銜接關系除了自由選擇類型外，還存在單一選擇、復議終局、復議前置等類型。然而，《征求意見稿》卻將復議前置和復議終局類型刪除，這不僅會壓縮行政復議與行政訴訟之間的機制銜接，還會造成行政復議法與其他現行復議類法律規范的緊張沖突。雖然學界和實務界對取消或減少行政復議終局已有共識，但確立復議前置原則仍為行政復議制度改革的可能方向。同時，行政復議作為行政系統內糾紛解決機制，“將行政內救濟作為行政訴訟必經或者可能經過的訴前程序，已成為一種世界性經驗”。因此，在行政復議與行政訴訟的機制銜接上，應改革目前“自由選擇”的制度設計，確立“復議前置為原則”的新模式。該模式的確立，從根本上源于行政糾紛的特殊性。“行政糾紛在行政活動中產生，具有專業技術性，有時甚至相當復雜，需要裁決人員在熟悉法律的同時必須精通專業技術知識，普通法院的法官很難滿足這方面的要求。”按照該模式，在行政復議與行政訴訟受案范圍的銜接上，就應當實行“前寬后窄”的設置。一方面，可以讓盡可能多的案件進入行政復議化解行政爭議的主渠道，拓寬相對人權利救濟范圍；另一方面，亦不影響現有的行政訴訟受案范圍。同時，在兩者程序機制銜接上，應當遵循“窮盡行政救濟原則”，對爭議量大、專業性較強的案件普遍實行復議前置。復議受案范圍大于訴訟受案范圍，更有利于保護相對人的合法權益。對此，有學者認為，應明確規定當事人對行政行為不服的，必須先行申請行政復議，對當事人利益有重大影響且需要司法提供緊急保護的情形可以除外。對行政復議不服的，才能提起行政訴訟。這不僅可以將行政爭議最大限度地化解于行政體系內部，實現行政復議化解行政爭議的主渠道作用，還可以減輕法院負擔，并保持司法最終審查。關于復議前置事項，可以采取由《行政復議法》列舉和專項法律、法規規定相結合的方式。同時，為了防止行政復議機關不作為或者故意拖延履行復議職責，應當賦予行政復議申請人在特殊情形下直接起訴的權利。
行政復議與行政訴訟機制銜接的另一個問題就是“雙被告”制度。“雙被告”制度源于2014年修改后的《行政訴訟法》第26條的規定。該條第2款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。”該規定意在通過“雙被告”制度倒逼行政復議機關依法積極、負責地開展復議工作，從而解決復議維持率過高的問題。然而，這種“雙被告”制度的初衷已經面臨實踐困境。“‘雙被告’制度使復議機關定位‘自相矛盾’，程序上空轉嚴重，也背離了理性‘經濟人’原則。這不僅不符合‘成本－收益分析’的基本要求，也很大程度上減損了復議制度本身的權威性。”鑒于行政復議行為本身的“準司法”性質及其作為化解行政爭議的主渠道定位，行政復議機關并不適合因其“維持原行政行為”而作為行政訴訟的被告。為確保行政復議制度的良性發展，筆者認為應廢除“雙被告”制度，而從其他多維度來提高行政復議的公信力和權威性。譬如，在行政復議程序設置上，應在保證最低限度的程序公正的基礎上，最大限度地體現行政復議簡單易行、高效便民、實質性化解行政爭議的獨特優勢，防止其與行政訴訟同質化。在復議決定體系方面，應當擴大“變更決定”的適用情形，明確“履行決定”的具體履職內容，從而切實解決好行政復議作為準司法行為的效力問題。此外，為確保行政復議人員依法公正履行復議職責，除了提高復議人員的專業性和職業性外，還需形成科學合理完善的獎勵、監督和懲戒機制，同時也要處理好《行政復議法》與《監察法》《公職人員政務處分法》等法律之間的銜接關系。對被申請人不履行或者拖延履行復議決定的，復議機關可以采取約談、通報、處分等方式，加大追責力度，從而確保行政復議主渠道作用的發揮。對此，《征求意見稿》第95條和第96條進一步細化了行政復議與紀檢監察之間的銜接機制。
（三）優化行政復議資源配置
從行政復議實踐現狀來看，其實質性化解行政爭議的主渠道作用并未得到充分發揮和實現。這其中既有體制機制原因，也有爭議案件本身的原因。無論基于何種原因，都必須始終堅持復議為民，切實保障相對人的合法權利，形成“大復議、中訴訟、小信訪”的格局。在此過程中，需優化行政復議資源配置，引導訴訟分流，并積極推進信訪法治化。
優化行政復議資源配置是一個復雜的系統工程，既涉及行政復議權本身的科學配置，也涉及行政復議機構及其工作人員的合理設置。因此，需要從整體上做全方位的規范化、專業化和職業化設計，從而提升行政復議能力，實質性化解行政爭議。就行政復議權本身的配置而言，如前所述，應當通過相對集中復議權行使，推動行政復議案件集中管轄，在組織法層面保障行政復議機構的獨立性和專門性，以解決復議資源和力量過于分散的問題。要切實提升行政復議機關的行政復議能力建設，從“人力、物力、財力”等方面予以保障。基于此，《征求意見稿》新增“行政復議機關應當加強行政復議能力建設，確保行政復議機構的人員配備與所承擔的工作任務相適應，切實提高行政復議人員素質，根據工作需要配備辦案場所和辦案保障設施，將行政復議工作經費列入本級預算”。此外，還應當實現行政復議工作人員的專業化和職業化。這是提升行政復議質效的關鍵所在，不僅可以提高行政復議案件的整體審理水平，還可以有效保障案件審理的客觀性和公正性。
在此基礎上，還應堅持所有行政復議案件的司法最終原則，在行政復議決定作出后，相對人依然可以針對復議決定向法院提起行政訴訟，即行政訴訟可作為行政復議的最終救濟途徑。進言之，雖然行政復議化解行政爭議的主渠道作用明顯，但行政訴訟的制度價值依然不能為行政復議所取代。這是因為，行政復議與行政訴訟之間存在差異，兩者在性質定位、受案范圍、審查標準、處理權限，以及程序適用等方面都有不同之處，并在行政救濟中發揮著不同的功能效用。只有通過行政復議與行政訴訟的有機結合、良性互補，才能形成完善的行政救濟體系，最大程度實現公民權利救濟。因此，在完善行政復議與行政訴訟機制銜接的基礎上，還需有效引導訴訟分流，將行政權置于司法權的監督之下。從法治國家角度而言，這亦符合“司法高于行政”的法治原則。
此外，還需積極推進信訪法治化。在我國，信訪是一種兼具政治參與、民意表達、民主監督和糾紛解決等多元化功能的重要制度。其原初的首要基本功能應當是作為一種政治溝通機制的監督功能，這是信訪制度的其他功能存在和發揮作用的基礎。但是長期以來，信訪作為一種糾紛解決機制的功能占據了主導地位，被相對人當成了化解糾紛和權利救濟的首選機制，從而導致大量信訪潮的涌現，不斷侵蝕、削弱乃至損害了行政復議、行政訴訟等法定的核心糾紛解決機制的功能。推進信訪制度的法治化，首先應當回歸其本來功能，即便是將其作為一種糾紛解決機制，也應當定位為行政復議和行政訴訟的補充渠道而非主渠道，而且其作用的發揮應當融合在其監督功能的基礎之上。我國《信訪條例》第14條的規定：“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出。”由此表明，信訪制度只是一種補充性、輔助性的糾紛解決機制。據此，在推進信訪法治化的過程中，應當在保障合理合法訴求的基礎上，依法分類處理各種信訪訴求，引導群眾理性選擇行政復議或行政訴訟渠道解決行政爭議。在此過程中，需要通過信訪功能、信訪范圍、信訪規則、信訪程序和信訪依據等方面的法治化，把信訪納入法治化軌道，依法促進信訪制度的健康發展。只有絕大部分行政爭議案件被分流至行政復議和行政訴訟兩種救濟渠道，相對人才會在法治框架內通過正當法律程序獲得權利救濟，而非通過政府或某個領導的非程序干預，滿足自身利益訴求。這不僅契合行政復議化解行政爭議的主渠道作用，而且符合司法最終救濟的原則。“強化行政復議解決行政爭議的主渠道作用，突出行政訴訟的終局作用，推動按立法原意落實信訪制度，爭取形成設置科學、分工合理、優勢互補、銜接互洽的多元糾紛解決機制。”
（四）健全行政復議中的權利救濟保障機制
如前所述，行政復議制度以權利救濟作為其價值性基礎，這亦需通過一定的路徑選擇和規則設計予以落實。從行政復議制度運行來看，其不僅要給行政相對人提供一種行政救濟手段，而且需建立健全為有效實現這種救濟手段所依托的制度性保障機制。這種制度性保障機制可分為實體上的保障機制和程序上的保障機制。就前者而言，是指針對違法或不當的行政復議行為造成的法律后果實施救濟，從而使復議制度運行更加公開、公正。例如，《征求意見稿》第46條新增針對行政復議機關無正當理由中止復議行為的，上級行政機關應責令其恢復審理，在必要時可直接審理。再如，第90條將行政復議機關或行政復議機構不依法履行行政復議職責的行為全面納入追責范圍，并增加政務處分責任；第94條也增加對拒絕、阻撓行政復議人員調查取證行為的追責條款，從而保障行政復議工作的無障礙運行。就后者而言，是指根據程序正義要求合理設置某些程序性機制，以規范行政復議行為。為此，一方面，《征求意見稿》新增規定，對重大、疑難、復雜案件，行政復議機構應嚴格遵循相應聽證程序，組織聽證，且被申請人的負責人應當參加聽證活動。對此，有學者認為：“針對目前的單方書面審查方式的不足，有必要在多數案件中引入聽證程序，如此既能提升公眾參與度和公正性，又可依賴復議組織的主觀能動性克服過度對抗帶來的其他弊端。”在此基礎上，經過聽證的復議案件，行政復議機關應結合聽證筆錄作出復議決定。另一方面，《征求意見稿》也確立了行政復議的說明理由制度，即行政復議機關在作出不利于申請人的復議決定時，需向其說明該行為的事實認定、法律依據以及進行行政裁量所考量的各種因素。其中，第36條規定，行政復議機關對不符合規定的復議申請，在決定不予受理時應當說明理由。這不僅可以防止行政復議聽證制度流于形式，也有助于規范行政復議權的正當行使。此外，行政復議機關對行政規范性文件進行合法性審查時，也有權要求規范性文件制定主體說明理由。可見，說明理由制度已經成為現代行政程序的核心制度，平衡和聯結行政復議機關與行政復議申請人、被申請人之間的權利義務關系。
顯然，這樣的制度設計，就是旨在通過一系列的制度性保障機制，有效落實行政復議的權利救濟功能，更好發揮行政復議的主渠道作用。當然，在行政復議制度和程序的設計中，還可通過某些創新性的保障機制，進一步提升行政復議的公正性。譬如，針對實踐中存在的相對人不愿復議、不會復議、不敢復議等問題，可以通過建立健全申請輔助制、申請支持制，由專業機構、專業人士提供類似于法律援助的專業幫助，以消除其顧慮，增強其提出復議申請的自信心和專業性。此外，綜觀現行行政復議類法律規范，在行政復議實體保障機制上，還缺乏因行政復議機關及其工作人員在履行復議職責中侵犯申請人合法權益并造成實際損害，由國家承擔賠償責任的制度。對此，可以設置行政賠償等方式對侵犯復議申請人合法權益的行為給予補救。同時，國家還應當對有故意或者重大過失的復議工作人員行使追償權，由其承擔部分或全部賠償費用。
（五）借助現代科技提升行政復議能力
隨著互聯網的普及以及IT技術的發展，互聯網科技推動人類社會生活方式全方位改變，并由此導致法學理論的變革。在行政復議理論發展及其實踐中亦是如此，現代信息科技正在以其特有的技術功能屬性全面提升現代政府的行政復議能力，努力將行政爭議化解于行政系統內部。對此，《征求意見稿》第8條新增規定：“行政復議機關應當加強信息化建設，運用現代信息技術，方便公民、法人或者其他組織參加行政復議，促進行政復議公開，提高工作效率。”由此可見，現代信息技術運用已經成為行政復議能力建設的必然選擇，并在信息化基礎上形成一種新型的行政復議運行模式。這一新型復議運行模式的確立，一方面，源于行政復議機關信息化復議職能履行的驅動；另一方面，源于相對人對行政復議制度便捷高效的具體需求，通過技術運用實現復議機關對復議申請人權利救濟問題的快速反應。從某種意義上講，這不僅是為了提升相對人在行政復議中權利救濟的科技支撐，而且是為了充分發揮行政復議便民為民的制度優勢。據《2020中國數字政府建設白皮書》，目前我國數字政府建設的信息化階段已經基本完成，并步入加速發展的數據化時代，數據和智能技術將全方位加碼政府的決策、服務和治理模式，迎來數字政府發展的智能化階段。在實踐中，申請人可以通過互聯網渠道提交行政復議申請書，而行政復議機關在審理案件時也可以通過互聯網渠道或電話方式聽取申請人以及其他利害關系人的意見理由。申言之，從行政復議申請提出到行政復議受理，再到行政復議審理，直至行政復議決定作出送達，現代信息技術均可運用其中，并在不同行政復議階段發揮不同的技術功能作用。
在此基礎上，現代信息技術重新形塑了行政復議申請、受理、審理和決定中的諸多方式和內容，并在客觀上提升了政府的行政復議能力。然而，現代信息技術在行政復議中的運用效果并不僅限于此，其實質上是通過信息技術的全面運用提升行政復議整體質效，并在復議過程中實現對相對人權利救濟的價值性功能。值得注意的是，雖然現代信息技術可以運用于行政復議的不同階段，提高行政復議效能，但是行政復議作為一種法定的程序性活動，依然要嚴格遵循法定的步驟、順序和方式，決不能因為信息技術運用而忽略對申請人某些重要的程序權利的保障。總的來說，現代信息技術在行政復議中的廣泛運用更有助于公民獲得權利救濟，并契合國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。“智能時代的法律變革無疑又是一個系統工程，除理念、方式的創新外，還需要深層次的法理基礎重構與研究范式轉型，以及法治思維、法律制度建設層面的全面應對”。就目前而言，我國行政復議技術運用還處于數字政府發展的信息化階段，隨著數字技術和智能技術的進一步推進，數據化和智能化或將成為未來行政復議體制機制改革的主要方向。在此背景下，行政復議制度要不斷革新理念和方式，促使相應法理基礎和具體法律制度的及時跟進，以免法律制度嚴重滯后。
四、結語
《征求意見稿》將“發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”確立為立法目的，以此條款為統領必將有力提升優化整個行政復議制度體系，進一步鞏固和增強我國行政復議的制度優勢，從而實現公平正義和良法善治。行政復議主渠道作用以“權利救濟”為其價值基礎，能夠有效回應復議制度的實踐需求及其功能導向。《行政復議法》的修改和完善，應當充分彰顯“權利救濟”這一價值性功能，充分發揮和實現行政復議的制度優勢，及其化解行政爭議的主渠道作用。改革行政復議管轄制度、健全行政復議機構及人員設置、完善行政復議調解及和解制度、新設行政復議案件繁簡分流制度等，可以更好地將行政復議內在的制度優勢激發出來。此外，由于行政復議長期被看作行政機關系統內部的“糾錯機制”而不受信任，缺乏公信力和權威性，這顯然與行政復議作為化解行政爭議的主渠道作用定位不相符。因此亦需在擴大行政復議受案范圍的同時，完善行政復議與行政訴訟的機制銜接，優化復議資源配置、引導訴訟分流、積極推進信訪法治化，并健全行政復議中權利救濟保障機制，以及借助現代科技提升行政復議能力。總體而言，當前修法之際，我們應當通過全面深化行政復議體制機制改革，構建具有中國特色的行政復議制度，以推動國家治理體系和治理能力現代化。
作者：周佑勇，中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部教授。