近日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實(shí)施管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)反饋截止時(shí)間為2021年7月2日。結(jié)合《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》，筆者對(duì)《草案》提出以下幾點(diǎn)修改建議。
第一，建議將《草案》第二條修改為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部實(shí)施行政許可事項(xiàng)，適用本辦法。”在行政許可法中，“設(shè)定”和“實(shí)施”是兩個(gè)相并列但有不同內(nèi)涵的法律概念。縱觀行政許可法可以看出，“設(shè)定”是專(zhuān)門(mén)用于立法對(duì)行政許可的設(shè)定，“實(shí)施”則是指對(duì)設(shè)定之后的行政許可的具體實(shí)施。正在制定的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實(shí)施管理辦法》在法律位階上屬于立法法規(guī)定的部門(mén)規(guī)章，效力位階低于法律和行政法規(guī)。按照行政許可法第十五條的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可，這是法律保留原則的體現(xiàn)。即便根據(jù)行政許可法第十六條的規(guī)定，部門(mén)規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，但也不得對(duì)上位法規(guī)定的行政許可條件作出具體規(guī)定，增設(shè)違反上位法的其他條件，這是法律優(yōu)先原則的體現(xiàn)。因此，結(jié)合行政許可法關(guān)于“設(shè)定”“實(shí)施”法定概念的使用慣例以及行政許可法關(guān)于行政許可設(shè)定的權(quán)限劃分，將《草案》第二條中的“設(shè)定和調(diào)整行政許可條件”予以刪除，直接保留“實(shí)施行政許可事項(xiàng)”，較為合適。
第二，建議將《草案》第四條刪除。《草案》第四條屬于描述性語(yǔ)句，立法中除需要特別說(shuō)明外，一般無(wú)需單獨(dú)以一個(gè)條款加以安排。況且，從性質(zhì)上看，對(duì)行政許可申請(qǐng)人的法定稱(chēng)謂和法律地位，屬于一般性規(guī)定，由行政許可法加以統(tǒng)一規(guī)定更合適。行政許可法的條款設(shè)定，已足以明確行政許可申請(qǐng)人的法律地位和法定稱(chēng)謂，基于節(jié)約立法成本的考量，建議草案直接刪除第四條。同時(shí)，為避免草案用語(yǔ)的冗余性，可將《草案》第三章第十二條的開(kāi)頭修改為“行政許可的申請(qǐng)人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)申請(qǐng)人）”。除此之外，《草案》第四條規(guī)定，“依法提出行政許可申請(qǐng)的自然人、法人或者其他組織是行政許可的申請(qǐng)人”，這容易有將行政許可審查加以前置的嫌疑，即將行政許可的審查階段加以前置。從概念上看，它限縮了行政許可申請(qǐng)人的范圍。
第三，《草案》第八條概念界定不清，有超越立法權(quán)的嫌疑，建議進(jìn)行修改。一是《草案》第八條用“設(shè)定”和“調(diào)整”的法定概念，針對(duì)“設(shè)定”，上文已經(jīng)說(shuō)明，不再贅述。這里建議將該條中的“設(shè)定”改為“增設(shè)”。一方面可以避免用詞上的誤會(huì)，另一方面，也可以最大限度地與行政許可法第十六條保持一致，同時(shí)也與《草案》第九條的“增設(shè)”保持一致。“調(diào)整”是一個(gè)需要明確界定的概念。但從《草案》內(nèi)容看，“調(diào)整”指對(duì)已有立法條文的修改、廢止，甚至包括增設(shè)。從立法法規(guī)定的法律位階體系以及行政許可法規(guī)定的行政許可設(shè)定的權(quán)限劃分來(lái)看，《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部行政許可實(shí)施管理辦法》作為部門(mén)規(guī)章，只能針對(duì)自己增設(shè)的行政許可條件（不得增設(shè)違反上位法的其他條件）作出調(diào)整，而不能針對(duì)法規(guī)增設(shè)的行政許可條件（法規(guī)也不得增設(shè)違反上位法的其他條件）進(jìn)行調(diào)整。因此，這需要明確。二是《草案》第八條前半句規(guī)定，“設(shè)定和調(diào)整行政許可條件應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定或修改法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件”，有超越立法權(quán)的嫌疑。一方面作為部門(mén)規(guī)章，《草案》第八條的條款設(shè)計(jì)，明顯超越了法律位階，應(yīng)當(dāng)予以修改；另一方面，《草案》第八條將規(guī)范性文件納入增設(shè)和調(diào)整行政許可條件的行列中，違反了行政許可法對(duì)于行政許可設(shè)定權(quán)限的規(guī)定。根據(jù)行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可，也無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可條件。因此，《草案》第八條將規(guī)范性文件一并納入，其合法性存疑，建議刪除。同理，《草案》第十六條也需要加以相應(yīng)修改。
第四，建議刪除《草案》第二十五條。關(guān)于政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的一般性規(guī)定，已有《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等專(zhuān)門(mén)文件加以規(guī)定，《草案》第二十五條只重復(fù)了以上文件的規(guī)定，且屬于一般性規(guī)定，存在立法冗余，建議刪除，保留《草案》第二十六條規(guī)定即可。
第五，建議《草案》第三十六條修改為“承辦司局領(lǐng)導(dǎo)班子成員、直接從事行政許可審查的工作人員，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》《農(nóng)業(yè)部行政審批工作廉政規(guī)則》的要求主動(dòng)申請(qǐng)回避”。回避制度是行政許可法規(guī)定的行政許可公正原則的要求，特別體現(xiàn)在行政許可聽(tīng)證制度中。《草案》第三十六條規(guī)定的回避制度，是對(duì)行政許可法的具體化。因此，《草案》第三十六條的規(guī)定，除要明確依據(jù)《農(nóng)業(yè)部行政審批工作廉政規(guī)則》之外，還需要將行政許可法納入其中，以確保立法的科學(xué)性和全面性。
第六，建議將《草案》第四十二條、第四十三條最后一句刪除。《草案》第四十二條、第四十三條是對(duì)行政許可法第七十八條、第七十九條的重申，但增加的“法律、行政法規(guī)和規(guī)章有其他規(guī)定的，從其規(guī)定”有違反上位法行政許可法的嫌疑。根據(jù)行政許可法的結(jié)構(gòu)設(shè)置，其第七十八條、第七十九條屬于法律責(zé)任規(guī)定，但從內(nèi)容上看，其實(shí)也包括對(duì)行政許可申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可的條件限制。根據(jù)行政許可法第十五條、第十六條、第十七條的規(guī)定，法律在行政許可條件的增設(shè)方面是沒(méi)有限制的，而法規(guī)、規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，但對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。據(jù)此，既然行政許可法已經(jīng)做出限制性規(guī)定，作為下位法的法規(guī)和規(guī)章自然無(wú)權(quán)增設(shè)違反行政許可法的規(guī)定。因此，《草案》的有關(guān)規(guī)定顯得冗余，且有違反行政許可法的嫌疑。
（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系）