2021年1月22日，第十三屆全國人民代表大會第二十五次常務委員會會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》），并將于2021年7月15日起施行。新修訂的《行政處罰法》在總結行政執法實踐經驗基礎上，針對行政執法實際問題，進一步豐富和完善了行政處罰的基本制度和規則，充分體現和鞏固了行政執法領域取得的重大改革成果，為嚴格規范行政處罰的設定，保障行政處罰的有效實施提供了基本遵循，對各級行政執法機關提出了許多新的更高要求，對于大力促進嚴格規范公正文明執法具有重要意義。學習好、領會好，貫徹實施好新修訂的《行政處罰法》是各級行政執法機關當前和今后一段時期的重要任務，也是各級政府司法行政部門履行本級政府行政執法監督職能，指導、監督行政執法工作的一項重要職責。根據新修訂的《行政處罰法》和全國人大常委會法工委的起草說明，結合行政執法與監督工作實際，談幾點初步認識。
一、全面認識行政處罰的性質和功能
原《行政處罰法》只對立法目的和立法宗旨作出規定，并未對行政處罰概念和定義作出明確規定。實踐中一些行政執法機關對行政處罰的性質和作用沒有全面準確理解，在思想認識、實施處罰、履行程序、適用法律、把握處罰尺度等方面出現偏差，有的往往為了處罰而處罰，有的甚至背離了行政處罰的本來目的和功能，成為一些執法機關和個別執法人員罰款牟利的手段。這次新修訂的《行政處罰法》第二條明確規定：“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。”這一規定明確了行政處罰是以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的性質，結合第一條關于“保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益”的規定，可以較為全面地體現行政處罰的內涵和外延，有利于準確理解行政處罰的功能和作用。
對違法當事人以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒，一方面是旨在懲罰違法當事人，目的在于通過制裁使當事人不僅得不到違法利益，而且要利益受損或增加利益支出，為違法行為付出代價；另一方面也有預防和減少違法行為的功能，通過對違法當事人的懲戒，使當事人以后不敢違法，同時也是對潛在違法當事人的警示，從而減少違法行為的發生，減少行政管理成本，保障法律法規得到全面有效實施，切實維護經濟社會秩序。在學習貫徹新修訂的《行政處罰法》中，要準確理解行政處罰的性質、功能和作用，準確把握行政執法工作的定位，切實提高思想認識。在部署工作、監督指導、考核評估中既要圍繞中心工作注重執法辦案數量和質量，更要注重行政執法的法律效果、社會效果和政治效果，防止片面追求處罰數量和罰沒收入。
二、準確把握處罰與教育相結合原則
這次修訂《行政處罰法》在體現處罰與教育相結合原則方面作出許多新的規定，從行政處罰基本制度層面既保障行政執法有力度，解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠的問題，也同時保障行政執法有溫度，實行無錯不罰、小錯輕罰。
（一）加大了執法力度。一是增加處罰種類。在第九條中明確增加了“限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業”的處罰種類。相比罰款，這類限制行為的處罰比較重，對生產經營活動影響較大，體現了維護經濟秩序的需要。二是明確要求沒收違法所得。在第二十八條第二款明確規定“當事人有違法所得，除依法應當退賠的外，應當予以沒收。違法所得是指實施違法行為所取得的款項”。這是在法律上第一次明確適用處罰種類的一般原則，也就是說行政執法機關實施處罰時凡是有違法所得的，除應當退賠的外，都要沒收，以體現違法不能得利的原則。同時也是第一次在法律上明確違法所得是實施違法行為所取得的款項，這也是加大了違法的成本。三是加大重點領域處罰力度。在第三十六條第一款增加規定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責期限由兩年延長至五年，體現了對人民群眾生命健康和金融安全的保護。上述規定是對嚴格執法的新要求，與原有的規定相比有很大變化，需要各級行政執法機關結合各自執法實際抓緊完善有關處罰適用規則，加大對嚴重違法行為的懲戒力度，堅決制止糾正侵犯人民群眾權益、危害經濟社會秩序、損害公共利益和國家安全的違法行為，確保行政執法要有力度。
（二）保障了執法“溫度”。一是規定初違不罰、無主觀過錯不罰。在第三十三條第一款明確規定：“初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。”這里有三個條件，初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正，缺一不可。在第三十三條第三款規定：“當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的，從其規定。”在第三款還明確了“對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育”的要求。行政執法的價值絕非“為罰而罰”，而是要達到預防違法的實際效果。行政處罰具有懲戒違法行為的性質，同時也有預防和減少違法行為的功能。對嚴重違法進行嚴厲查處、嚴厲打擊，既是對違法者的懲戒，也是對潛在違法活動的警示。大力推行“柔性執法”，對輕微違法者進行說服教育、進行勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為、降低社會危害性的作用。這也是落實《行政處罰法》關于“處罰與教育相結合”原則的具體體現。根據國務院關于在全國推行多領域實施包容免罰清單模式工作的要求，下一步司法部將認真組織推動落實新修訂的《行政處罰法》的這項規定，總結上海、浙江等地的好經驗、好做法，以推行多領域實施包容免罰清單模式工作為契機，切實轉變工作作風，提升執法服務水平，維護經濟和社會秩序，優化法治化營商環境。二是進一步明確了從輕減輕處罰的規則。在第三十一條增加了“尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰”的規定，在第三十二條增加了當事人被“誘騙實施違法行為、主動供述行政機關尚未掌握的違法行為”的從輕減輕情形，并刪除了其他應當從輕減輕必須由法律法規規章規定的限制。這些規定為行政執法機關在執法實踐中綜合考慮違法行為的社會危害性等因素直接作出從輕減輕處罰提供了法律依據，為執法人員公正執法提供了法律保障。三是增加從舊兼從輕適用規則。在第三十七條增加“實施行政處罰，適用違法行為發生時法律、法規、規章的規定，但是作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定”。這主要是基于近年來我國法律法規修改比較頻繁，管理對象、管理行為、違法行為的設定、社會危害性的考量等都在變化。規定從舊兼從輕的適用規則，有利于行政機關實施有效管理，也有利于現行法律法規的有效實施。此外，這次修訂《行政處罰法》在第四十二條專門增加了第二款強調“執法人員應當文明執法，尊重和保護當事人合法權益”。各級行政執法機關要認真落實《行政處罰法》的這一新要求，在實施行政檢查、調查取證、采取行政強制措施以及執行處罰決定、依法實施行政強制執行活動中，切實尊重和保障當事人合法權益，堅決禁止暴力執法、野蠻執法。對于不文明的執法行為，當事人可以依據《行政處罰法》第七十五條的規定，向上級機關或司法行政部門申訴或者檢舉，有關機關要及時制止和糾正，依法追究責任。
三、認真執行行政處罰程序規則
行政機關應當遵守《行政處罰法》關于處罰程序的規定，除非《行政處罰法》授權單行法另有規定。本次修訂程序方面的調整較多，行政機關要根據這些新要求修改配套規定，更新行政處罰文書，調整案卷評查標準和信息化系統，推進嚴格規范公正文明執法。貫徹落實這些新規定，需要從以下三個角度進行把握。
（一）體現程序正當的要求。一是立案規定有原則、有例外。根據新增加的第五十四條第二款的規定，立案是法定程序，除當場作出的行政處罰外，都必須立案。根據新增加的第六十條的規定，案件的辦理時限為90日，但有的重大復雜案件難以在90日內辦結，因此，法律、法規、規章可以另行規定辦理時限。圍繞立案，還有最先立案的行政機關管轄、立案依據公式、不立案監督等關聯規定，實際形成了一個小的體系。二是回避不停止調查。本次修訂細化了回避情形，新增加的第四十三條明確回避情形為“有直接利害關系或者有其他關系可能影響公正執法的”，但基于效率的考慮，回避決定作出之前，不停止調查或者實施行政處罰。行政機關應據此明確回避審查程序。三是擬作出的行政處罰內容必須事先告知。根據第四十四條的規定，行政機關的告知增加了處罰內容的告知，實踐中需要明確告知涉及的行政處罰的具體種類，涉及罰款的，要明確數額。與之相配套的，本次修訂還進一步拓展了不因當事人陳述、申辯而給予更重處罰的規定，增加了“陳述”。四是聽證程序范圍擴大并明確筆錄的強制力。長期以來，行政處罰的聽證使用頻率很低，有的地方城管綜合執法局一年的聽證案件量都不到十件。根據第六十三條的規定，本次修訂擴大了聽證范圍，將“沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質等級、責令關閉、限制從業、其他較重的行政處罰”納入聽證范圍。此外，還明確聽證筆錄的強制拘束力，要求應當根據聽證筆錄作出決定，聽證筆錄不再是可有可無。
（二）體現信息社會的時代特點。一是非現場執法不能只方便行政機關。電子技術監控設備對于提高執法效率、緩解“人少案多”的矛盾、減少執法現場對抗等具有重要意義，但實踐中也暴露出不少問題。本次修訂從控制權力、保障權益的角度進行了制度設計。例如，根據第四十一條的規定，電子技術監控設備設置地點要向社會公布，記錄的違法事實除了符合真實、清晰、完整、準確的要求，還要經過人工審核。同時，行政機關要確保非現場執法情況下當事人能夠查詢、陳述和申辯。二是電子送達的關鍵是“送達地址確認書”。送達難一直是困擾執法的問題，本次修訂引入了司法實踐中的送達地址確認書制度，根據第六十一條規定，可以采用傳真、電子郵件等方式送達行政處罰決定書等法律文書。行政機關要借鑒司法實踐的經驗，充分運用好這項制度，切實提高監管效率。
（三）體現效率行政的要求。一是突發事件中處罰程序也要關注權益保障。為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，行政機關對違反突發事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰。一審稿曾規定“可以簡化程序”，后來刪除此條規定。因此，實施本條時要注意，告知、陳述、申辯等程序都不能省略。二是細化行政處罰協助制度。黨的十九屆五中全會對系統治理提出了明確要求。除了綜合行政執法體制改革之外，本次修訂在第二十六條專門增加了行政處罰協助，以體現這一要求。
四、切實加強行政處罰行為監督
實施行政處罰是行政機關履行法定職責的重要方式，也是行政執法的主要手段。行政執法的好壞直接關系到法律法規的有效實施，關乎黨和政府形象。這次修訂《行政處罰法》在加強監督方面也作出了一些新規定。
（一）建立評議考核制度。在第七十五條增加規定：“縣級以上人民政府應當定期組織開展行政執法評議、考核，加強對行政處罰的監督檢查，規范和保障行政處罰的實施。”這是在一些地方探索實踐中取得不錯效果的基礎上增加規定的，目的是在加強處罰監督的同時通過評議檢驗行政執法效果，通過考核建立督促約束激勵機制促進嚴格規范公正文明執法。
（二）禁止罰沒與考核掛鉤。在第七十四條第三款增加規定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。”這是在原來規定罰沒收入全部上繳國庫的基礎上，針對一些地方和部門依然將罰沒收入作為考核執法政績和年終評比的一項依據問題特別作出的強調性的規定。從法律層面嚴格禁止各種形式追求罰沒作為獎金福利的行為，防止行政處罰功能功利化。
（三）加大責任追究力度。在第七十六條增加了對執法機關和執法人員追究法律責任的情形，將違反委托規定、未取得執法證件執法、該立案不立案列入追責范圍。在第八十一條、第八十二條中將原來追究責任的一些限制性條件刪除了，實際上加大了行政機關有該制止違法行為不制止、該處罰不處罰、該移送司法機關不移送等情形的追責力度。
各地方和各部門要以學習貫徹實施新修訂的《行政處罰法》為契機，進一步完善執法制度，改革執法體制，健全執法機制，改進執法方式，強化執法監督，提高執法人員能力，提升執法效能，為有效維護經濟發展秩序，促進社會公平正義，保護人民群眾合法權益，深化“放管服”改革，優化營商環境，推進政府治理能力現代化提供良好法治環境和有力的法治保障。
（作者系司法部行政執法協調監督局局長趙振華）