□重慶檢察一分院及轄區基層檢察院在“回頭看”實踐中探索提煉了“時間”“材料”“現場”“兩益”四要素評價機制，即通過審查是否按期回復檢察建議、材料依據是否充分、兩益受損情況是否得到根本遏制以及到現場復驗復勘整改實施情況等來判斷行政機關履職整改是否到位。
□邀請人民監督員在專門席位上對聽證活動進行全程監督，在聽證會最后環節發表人民監督意見，重點對聽證調查是否充分、會議程序是否規范、各方權益是否予以了充分保障等發表監督意見，進一步提高聽證評估的公示公信效力。
行政公益訴訟案件的履職整改成效評價標準和機制一直是公益訴訟實踐面臨的一個難點問題，直接影響到“回頭看”活動的開展及其效果。最高檢出臺的聽證工作規定對聽證相關事宜進行了規范，為基層各業務條線開展聽證工作提供了基本遵循。在行政公益訴訟中探索以聽證方式引入第三方評估機制，對行政機關的履職整改成效進行評估確認，是構建完善公益訴訟“回頭看”活動評價機制的有益嘗試。以重慶檢察一分院近期探索的一次行政公益訴訟公開聽證為例，筆者認為，構建聽證評估履職整改成效新機制應當注意明晰其必要性、確保程序正當、強調聽證調查、凸顯聽證評議的獨立性以及聽證意見的權威性、充分保障參與各方的合法權益等相關問題。
聽證程序的性質與原則遵循
科學構建行政公益訴訟案件履職整改成效聽證評估機制，須首先對聽證程序的性質、應當遵循的原則等問題進行再認識。
聽證，在概念上來源于英國的自然公正原則，強調“必須聽取雙方的陳情”，否則不被判罪或處罰。在我國，聽證程序最先由行政處罰法引入，后在立法法中予以明確，最后擴展到司法領域。對聽證概念的表述雖不盡相同，但重在聽取意見的核心要義上基本一致，通過多方聽取意見輔助公正決策，最大限度地保障相關主體的合法權益。檢察聽證則是以聽取當事人或相關主體意見的方式履行法律監督職責，公開公正處斷案件，具有一定的司法屬性。行政公益訴訟檢察因業務條線的自身特點，目的在于通過聽證活動的開展，對行政機關是否依法履職以及履職成效進行評估，對是否需要起訴或終結程序作出判斷。簡單講，就是要在一種具有較高公示公信效力的程序中聽取意見、查明事實并形成正確處斷。而要實現這個功能目標，必須在聽證中堅持和強調以下原則。首先應堅持正當程序原則，即科學設計聽證程序，確保調查能充分展開，各方意見得以客觀充分表達，案件處斷按照規則進行。其次，因聽證肇始于司法，故應從增強司法屬性的角度強化聽證主持人及聽證員的親歷性。可以通過聽證前開展預調查并對聽證做精心準備，聽證中通過組織舉證質證、審查證據、多方聽取意見等方式來實現。再次，應凸顯聽證意見的公信力和權威性，這就要求聽證員的組成應具代表性和權威性，聽證員能獨立客觀發表意見，且聽證意見原則上應當被采納。最后，這些原則和基本要求應當貫穿行政公益訴訟聽證活動的始終，從根本上確保庭審式、司法化聽證方式的公開透明和公示公信，進而確保行政公益訴訟法律監督活動的客觀公正。
明晰以聽證方式引入第三方評估履職整改成效的必要性
行政公益訴訟“回頭看”活動最重要的工作內容就是對行政機關的履職整改成效進行評估，以判斷行政機關是否全面履職到位，確定訴訟程序是否繼續向前推進。檢察機關在實踐中往往采取現場查勘、委托鑒定評估、召開圓桌會議等方式來進行衡量和評判。重慶檢察一分院及轄區基層檢察院在“回頭看”實踐中探索提煉了“時間”“材料”“現場”“兩益”四要素評價機制，即通過審查是否按期回復檢察建議、材料依據是否充分、兩益受損情況是否得到根本遏制以及到現場復驗復勘整改實施情況等來判斷行政機關履職整改是否到位。即便如此，因評價標準不統一、評價機制不夠科學嚴謹，仍存在評估依據不充分以及單方評判之嫌，監督實效往往也受到質疑。有鑒于此，作為法律監督機關的檢察機關在辦理行政公益訴訟案件時，更加關注行政機關履職整改的有效性和評估程序的正當性、科學審慎地設計評判方式顯得尤為必要。聽證方式因聽證員的第三方身份，其公示公信效力較高，有利于展示宣傳公益訴訟工作，不失為第三方評估機制的一種優先選擇。因此，為準確評估判斷行政機關的履職整改成效，提高行政公益訴訟案件的辦案質效，檢察機關有必要在行政公益訴訟工作中大膽探索以聽證方式引入第三方評估機制。
注重程序設計的科學與規范，突出聽證調查，強化程序正當
如前所述，堅持程序正當、強化司法屬性是聽證制度設計的重要原則。檢察聽證程序設計應當以最高檢出臺的聽證工作規定為基本遵循，但具體到公益訴訟案件，還需要對聽證程序進行細化設計，強調程序的內在邏輯、突出科學性與規范性。以行政公益訴訟案件履職整改成效的聽證評估程序為例，一般來講，應注意以下階段和關鍵環節的程序設計。首先，應做好預調查和會前準備。為充分做好會前準備，做到會中有的放矢，應進行現場踏勘，并比對檢察建議、回復內容及現場整改復勘情況，明確聽證評估的重點內容，列出聽證調查提綱，做好聽證預案，向聽證員送達案情簡介材料；為體現聽證會的嚴肅性，在聽證會正式開始前，應設置書記員宣讀會議紀律、說明會議流程的程序，讓參會各方知悉。其次，正式聽證階段應突出聽證調查、注重程序細節及規范。在主持人宣布會議正式開始后，應設置介紹辦案組成員、核實參加各方身份的程序；為充分保障涉案主體的合法權益，可以考慮設置是否要求檢察官回避或對參會聽證員是否有異議的詢問程序。在聽證調查環節，應先由檢察官介紹案件基本情況，說明調查重點，主持人主導調查活動；隨后由被監督行政機關詳細介紹履職整改情況，相關主體補充介紹整改實施情況及成效；對主要證據如整改方案、實施情況、鑒定評估意見或驗收意見等應當場舉示并交司法警察遞送聽證員、檢察官傳閱審查；有證人（如專家證人）到場作證的，應核實證人身份并告知其如實作證的義務，證人證明相關情況后由聽證員、檢察官對被監督機關、相關主體和證人發問，以進一步明晰事實。再次，應專門設置聽證評議環節，確保聽證員有充足的時間和專門的場所開展評議工作，并能充分發表評議意見。最后，在流程最后應保障各方表達意見和主持人歸納總結，設計好涉案主體最后陳述、人民監督員發表監督意見、檢察官辦案組合議后由主持人總結會議情況、概括回應相關問題并發表初評意見等程序。
設置聽證員獨立閉門評議程序，提高評議意見公信力
作為第三方評估機制中的聽證員和聽證意見，對行政公益訴訟案件的決策處斷起著不可替代的重要作用。聽證員具有第三方評估主體的角色身份，在聽證中的地位作用獨特；聽證評議意見在性質上雖系參考意見，但對檢察機關最終的評估決策有重大影響，有的情況下甚至能起到決定性作用。因此，對需要聽取第三方意見的行政公益訴訟案件履職整改成效聽證評估，在程序設計上建議著手以下方面，突出強化聽證員獨特的地位作用，并凸顯聽證意見的有效性。一是專門設計聽證員獨立閉門評議程序。即為了減少其他因素對聽證員評議的干擾，有效保障聽證員獨立、客觀發表評議意見，應專門設計聽證員到評議室獨立評議并推選代表發表評議意見程序。具體操作上，在聽證調查結束后，由主持人宣布進入評議環節，再次明晰并告知聽證員需要評議的焦點問題。主持人宣布休會后，聽證員進入專門的評議室不公開評議，除提供必要的文字錄入等協助工作外，檢察官一般不主持也不參與聽證員的評議活動。在閉門評議時，由檢察官預先確定或聽證員自行臨時推選的主持人組織評議會，聽證員進行充分討論并分別發表評議意見，再由主持人歸納總結，并推選發言代表復會后發表評議意見。二是充分尊重評議意見的有效性。在復會發表聽證意見環節，聽證員代表發表完意見后，主持聽證會的檢察官應再次詢問其他聽證員有無補充意見或者相反意見，確保評議意見被充分表達。檢察官辦案組原則上應當采納聽證評議意見且錄入正式的法律文書予以固定；如果不同意評議意見的，應當按程序報檢察長或者檢察委員會決定。三是設置人民監督程序對聽證活動進行見證監督。除由聽證員作為第三方對案件實體進行評議外，還可增設人民監督員作為第三方對聽證程序進行監督。邀請人民監督員在專門席位上對聽證活動進行全程監督，在聽證會最后環節發表人民監督意見，重點對聽證調查是否充分、會議程序是否規范、各方權益是否予以充分保障等發表監督意見，進一步提高聽證評估的公信力。
強調聽證員組成的專業性和代表性，確保評議意見的準確與權威
為確保聽證評議意見的權威，彰顯其應有的參考價值，對行政機關的履職整改成效進行評估，既需要專業領域的技術專家提供專業性較強的意見，又要有行政執法專家從行政職權的運行角度進行評判，還需要有較為廣泛且具普通認知和判斷能力的民意及公益代表。為此，在選擇聽證員時，除嚴格執行最高檢規定的條件要求外，應在專業性和代表性上下功夫。以重慶檢察一分院開展的首例行政公益訴訟聽證會為例，聽證小組5名成員分別為：技術專家某環境損害司法鑒定中心高級工程師1名，不具利害關系的行政執法專家某區生態環境局黨組成員1名，高校教師1名（行政執法專家與高校教師兼具人大代表身份），推動長江經濟帶發展領導小組辦公室工作人員及某環境保護公益組織代表各1名。此外，還邀請了一名律師以人民監督員的身份對聽證會進行全程監督。選任的5名聽證員來自各個領域，專業性、普遍性兼具，可以從不同角度對行政機關的履職整改成效提出意見，能有效保障評議意見廣泛的代表性和權威性。
（作者分別為重慶市人民檢察院第一分院副檢察長，檢察四部主任、法學博士）