內容提要：實踐中公安機關的初查已經變相替代了偵查，大量行政執法手段滲透到初查環節，導致了初查的偵查實質化等諸多弊端。應取消刑事立案程序或者降低刑事立案標準，對刑事犯（自然犯）直接啟動偵查；對行政不法，經過初查確定構成行政犯（法定犯）之后轉換為刑事偵查。從權力屬性看，初查屬于行政執法行為。刑事案件追訴標準的具體化和大數據在公安執法中的運用，使初查的行政執法化有了數據標準和技術支撐；立法規定行政證據在刑事訴訟中的使用，使初查取證與刑事證據的銜接具備了制度前提，也是對公安司法機關執法和司法解釋經驗的認可。為實現初查的行政執法化改革，應細化和系統化公安機關刑事案件追訴標準，修改2020年《公安機關辦理行政案件程序規定》第65條，充分發揮大數據在辦案中的大引擎作用，按照比例原則提高公安機關實施行政執法行為的標準，加強對公安機關“行刑銜接”類案件和行政執法程序的監督，規范行政證據轉換為刑事證據的制約機制。
關鍵詞：初查；行政執法；行刑銜接
一直以來，在公安機關的刑事司法實踐中，初查就是刑事立案的前置環節。由于刑事訴訟法規定的刑事立案標準較為嚴苛等原因，實踐中初查已經變相替代了偵查，公安機關的行政執法手段大量滲透到初查環節，從而在初查階段就基本完成了偵查階段的取證任務。由此滋生的弊端是：初查的偵查實質化；規避刑事訴訟法的程序控制；侵犯犯罪嫌疑人的權利；虛置非法證據排除規則；回避檢察機關的監督；為公安機關“不破不立”和推諉立案提供了合法手段；導致犯罪率和破案率等統計數據失真。比如，2020年《公安機關辦理刑事案件程序規定》（以下簡稱“刑事案件程序規定”）要求初查“不得對被調查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產，不得采取技術偵查措施”。但是，公安機關在初查中往往大量使用留置盤問、治安拘留等行政強制措施以替代拘傳、刑事拘留等刑事強制措施，從而規避上述要求。雖然公安機關以初查之名行偵查之實的問題較為嚴重，但學界對此并未予以足夠重視。
2019年5月，習近平總書記在全國公安工作會議上指出：公安機關必須公正文明執法，完善執法運行體系和管理制約監督體系。2015年中共中央《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》提出“建設中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行體系”。顯然，實踐中初查程序的運行狀況，是與加強公安機關執法規范化、法治化的要求相背離的。
筆者認為，初查程序的改革以及如何構建中國特色的刑事偵查啟動模式，應結合刑法乃至行政法的相關規范及理論來進行。因為“只有將刑法與刑事訴訟法立法密切聯系起來，樹立整體意識，立法才不會犯兩法銜接不暢的錯誤，才能減少沖突，實現系統性配合”。刑法學界的基本共識是犯罪分為行政犯（法定犯）和刑事犯（自然犯），行政不法是成立行政犯的前置條件。公安機關的初查從法理上看屬于行政執法范疇，如果公安機關在行政執法過程中發現行政不法達到了入罪標準，則直接啟動偵查程序，或者進行形式化的立案審查后轉入偵查程序，以實現行政執法與刑事偵查的無縫銜接；對于殺人、放火、強奸等刑事犯（除盜竊等個別侵犯財產類犯罪以外），應降低刑事立案標準，進行簡單的形式化立案審查，只要認為涉嫌構成犯罪，即應啟動偵查程序。這種刑事偵查啟動程序的改革思路，也在一定程度上解決了刑事立案標準嚴苛所導致的學理和實務難題。
上述改革思路，不僅符合全面依法治國的時代要求，也具有制度前提和經驗支撐：十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序......實現行政處罰和刑事處罰無縫對接”；行政違法/犯罪的二元立法模式、行政犯與刑事犯的劃分，為初查的行政執法化提供了交叉學科的理論支撐；刑事追訴標準的具體化和明確化以及立法上確認行政證據在刑事訴訟中的使用，為“行刑銜接”提供了制度通道；警務、檢務綜合平臺的互聯互通，為初查的行政執法化提供了技術支撐。
一、初查程序的運行現狀
初查之所以被學者稱為“法外程序”，是因為刑事訴訟法中歷來沒有規定初查，而只是在“刑事案件程序規定”中對初查作了原則性規定。由于制度設置上的粗陋，公安機關的初查在實踐運行中存在諸多弊端。
第一，初查偵查實質化，公安機關將大量行政執法手段運用于初查環節。刑事訴訟法關于立案條件規定一直是“認為有犯罪事實需要追究刑事責任”。然而，立案只是啟動刑事訴訟程序的起始階段，既要求查清犯罪構成要件事實，還要判斷是否應當追究刑事責任，這對公安人員而言顯然勉為其難。筆者調研了北京、廣東、湖北、湖南、河北以及貴州等地的基層公安機關，在具體的操作實踐中，公安機關對受理的案件進行審查后，如果決定立案，須填寫《刑事立案報告表》，載明犯罪的“六要素”，即時間、犯罪嫌疑人、犯罪過程、主觀動機、犯罪結果、適用的刑法條文以及犯罪嫌疑人是否具備刑事訴訟法規定的免予追究刑事責任的情形，報公安機關負責人審批。由此可知，實踐中立案標準基本上已經等同于偵查終結標準，這使得實踐中的初查已經偵查實質化了。
雖然“刑事案件程序規定”要求初查時不得采取限制被調查對象人身、財產權利的措施，但刑事訴訟法賦予了公安機關在立案前對違法犯罪嫌疑人進行“口頭傳喚”和緊急情況下先行刑事拘留的權力。警察法規定，對于涉嫌違法犯罪的人，可以采用一些通用的措施，如強行帶離現場、盤問、使用武器、使用警械、優先使用交通工具等，這構成了對刑事訴訟法的補充。治安管理處罰法、行政處罰法中規定了公安機關一系列的調查取證權和實施行政強制措施的權力，其與刑事訴訟的偵查權并無實質區別，而且適用起來更加簡便易行。而2020年《公安機關辦理行政案件程序規定》（以下簡稱“行政案件程序規定”）第65條指出：“無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。”實踐中，對于受案之初難以判定案件性質的，公安機關通常通過行政執法程序處理。
任何國家的警察實際上都會進行大量的裁量性執法。作為肩負行政執法和刑事偵查雙重職責的公安機關，往往會結合刑事訴訟法、警察法、治安管理處罰法、行政處罰法以及有關辦理刑事案件和行政案件程序的規范性文件的規定，在初查階段交替運用調查取證手段和限制人身自由的行政強制措施，將案件事實調查清楚后再予以刑事立案。也就是說，初查階段調取證據往往“混雜了盤問、檢查、人身搜查、人身檢查、鑒定等行政執法以及刑事偵查手段，司法實踐中，執法人員運用自如，環環遞進”。由此，公安機關的行政取證和行政強制措施已經大量滲透到初查中。過往的實證研究也印證了這一點：在公安機關的執法實踐中，刑事訴訟法上的搜查很少被運用，公安機關更多是根據行政法律法規的授權，通過人身搜查、場所檢查等方式實現本應由刑事搜查才能實現的目的——查獲犯罪人和發現證據，這種行政治安檢查替代刑事搜查的比例超過了90%；99%的犯罪嫌疑人均是前期被公安機關行政留置后，再轉為刑事拘留和逮捕的。2012年修改刑事訴訟法之后，這種狀況并沒有實質性改變，有些派出所的留置適用比例甚至達到了94%。
總之，與立法規定的辦案流程（立案—強制性措施—偵查終結）不同，現實中的辦案流程常常是“先采取強制性措施—獲取詢問筆錄等證據以滿足立案條件—立案—拘捕—偵查終結”，具有較強的“先偵后立”色彩。這樣做的結果是，初查環節基本完成了偵查階段的取證任務，尤其是大量行政執法手段的滲透，使得在初查階段“該做的都做了，不該做的轉換形式也做了”。
第二，侵犯偵查階段犯罪嫌疑人的辯護權等諸多訴訟權利。刑事訴訟法中所有保障犯罪嫌疑人訴訟權利的條款的適用都以立案為時間節點，因此，以初查之名行偵查之實，規避了法律對偵查措施的嚴格規范，必然會侵犯犯罪嫌疑人本應在偵查階段享有的訴訟權利。首先，侵犯犯罪嫌疑人的辯護權。犯罪嫌疑人在偵查階段既可以自行辯護，也可以委托辯護，還可以會見辯護律師并獲得法律幫助。辯護律師可以核實證據、申請調查取證，為犯罪嫌疑人提供有效辯護。然而，在初查階段被調查人不但無法委托律師為其辯護，也不享有自行辯護的權利，甚至對于公安人員的違法取證，被調查人也無法申請救濟。其次，侵犯犯罪嫌疑人不得被迫自證其罪的權利。不得被迫自證其罪既是聯合國刑事司法公約中的基本要求，也是我國刑事訴訟法規定的基本原則。但在初查環節，被調查人不享有不得被迫自證其罪的權利，公安人員甚至可以通過脅迫等方式要求被調查人承認自己有罪。再次，侵犯犯罪嫌疑人的財產權。有學者通過分析北大法意數據庫中392件民營企業家集資詐騙案指出，100%的涉案財產在審理之前已經被公安機關處置。雖然立法和司法解釋均明確要求公安機關不得查封、扣押、凍結與案件無關的財產，但根據學者的問卷調查，64.2%的受訪警察認同可以先查扣再排除，即“對于犯罪嫌疑人及其配偶的房產、存款等，即使沒有證據表明其為犯罪所得，也可能會加以凍結”。實踐中，公安機關查封、扣押、凍結和違規處置涉案財產往往發生在初查階段。因為初查階段不受刑事訴訟法調整，公安機關不把查封、扣押、凍結以及違規處置財產的情況歸入卷宗就有了看似正當的理由。雖然2020年“刑事案件程序規定”第174條規定初查“不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產”，但該規定與2012年“刑事案件程序規定”第171條的規定即“不限制被調查對象人身自由、財產權利的措施”相比，只是表述上具體化了。2012年“刑事案件程序規定”第171條規定，初查階段可以對涉案財產進行勘驗、鑒定和調取以作為證據使用，2020年“刑事案件程序規定”第174條仍予以保留。公安機關在初查階段可以對涉案財產進行勘驗、鑒定和調取以作為證據使用，無疑屬于限制被調查人的財產權利。此前之所以存在初查時違規查封、扣押、凍結、處置涉案財產的現象，公安機關也是以該規定為理由的。
第三，虛置非法證據排除規則。筆者檢索北大法寶案例數據庫，以“初查”和“非法證據排除”為關鍵詞，共收集判決書531件。其中涉及公安機關初查階段非法證據排除的案件為108件，在這些案件中未出現非法證據被排除的情況。法院駁回辯護方提出的排除非法證據申請的理由分為三類：（1）2012年“刑事案件程序規定”賦予公安機關初查的權力，故初查階段收集的包括證人證言在內的證據應予采信；（2）公安機關的“情況說明”明確指出，初查階段不存在非法取證的問題，故不予以排除；（3）初查屬于行政執法行為，行政執法證據可以在刑事訴訟中使用。需要指出的是，上述情形只能反映公安機關初查取證情況的冰山一角，因為實踐中絕大部分初查取證沒有載入偵查卷宗，辯護方無法知悉初查階段是否存在非法取證行為，從而無法提出排除非法證據的申請。這實質上是虛置了非法證據排除規則。
第四，檢察機關無法對初查進行有效、充分的監督。在任何一個國家的刑事司法實踐中，偵查均極易侵犯犯罪嫌疑人的訴訟權利，也是導致冤假錯案的最主要階段。與其他國家和地區對偵查采取司法審查的監督方式不同，我國是由檢察院專門監督偵查活動，以避免公安機關違法取證。但由于初查既不屬于立案程序也不屬于偵查，甚至初查取證情況往往也不載入卷宗，所以，“這種帶有偵查性質的初查行為事實上架空了刑事訴訟法關于立案后方可開展偵查的規定，因而規避了刑訴法及相關解釋之于偵查行為的嚴格程序限定及檢察機關對此所進行的監督”。另外，雖然檢察理論和檢察監督實務均要求強化對行政執法行為的監督，且公安機關在初查中也大量使用行政執法手段，但鑒于公安機關的初查并不屬于行政執法程序，檢察院無法知悉初查的具體過程，因此，檢察機關也無法對公安機關的初查進行行政檢察監督。
第五，為公安機關“不破不立”提供了規避渠道，導致破案率、犯罪率等統計數據失真，也容易滋生“該立不立”“不該立而立”等弊端。
在當今世界絕大多數國家，評判警察工作優劣的一個重要指標是破案率。如在美國，無論是偵查部門還是偵查人員個人，無法破案都會付出高昂代價。在警察系統內部，破案率是加強紀律管理的重要工具；低破案率是紐約地區警察局長用來羞辱和斥責下屬的武器之一。這樣造成的后果是，英美兩國的警察系統常常歪曲和謊報犯罪數據。在我國，破案率一直是評判公安機關工作業績的最主要考核指標。實踐中，公安機關往往借助初查，并夾雜使用行政檢查、留置甚至治安拘留的方式，將案件事實查清后再立案，從而導致破案率虛高。
初查還會導致該立案不立案、不該立案而立案等弊端。例如，對于一些民營企業經濟糾紛案件，公安機關基于部門利益或者個別公安人員為了利益尋租，在初查中大量使用行政執法手段違規收集證據，然后再將案件作為刑事案件予以立案，以此達到借助刑事手段插手經濟糾紛的目的。而對于一些只需進行簡單初查即可立案的刑事案件，如果公安機關推諉立案，初查時就敷衍應對，以不存在犯罪事實為由不予立案。例如，江蘇省南通市中級人民法院在一起終審行政訴訟案件的判決書中指出：被害人王平控告高某、龔某搶劫汽車，江蘇省啟東市公安局以經濟糾紛為由拒絕立案；公安機關依法制止、查處非法侵犯財產的行為系維護正常社會治安秩序的職責要求，不得以經濟糾紛為由拒絕對違法犯罪行為立案。因此，判決該公安局敗訴。再如，2016年G省公安機關關于立案問題的工作報告中仍有“案件該受不受或受案不及時”“案件該立不立或立案不實”等內容；2017年，在G省F市公安機關執法檢查出具的情況通報中，仍設專條列出了立案中存在的問題：受案不查、立案不實、立而不偵等。
二、納入行政執法程序是初查程序改革的應然選擇
將初查納入公安機關的行政執法程序，既是保障公安機關執法權運行規范化的前提，也是健全“行刑銜接”的重要手段。從理論支撐、制度、技術以及實踐經驗等層面看，行政執法化也是改革公安機關初查的應然選擇。
第一，初查的行政執法化改革，能夠解決一直以來刑事訴訟法學界主張取消立案程序所可能帶來的問題。由于“立案程序被賦予了過高的程式化功能，在某種程度上異化為案件的處理結果，而非啟動刑事訴訟的起始環節。”這勢必導致公安機關的執法實踐陷入一個邏輯怪圈：對于絕大多數受案材料，只有進行偵查才能判斷是否符合立案標準，但是，若不立案就直接偵查，又違背刑事訴訟法的規定。因此，一直有學者主張取消立案程序。尤其值得關注的是，公安部法制局局長孫茂利在解讀2020年“刑事案件程序規定”時首次提出“偵查是刑事訴訟的起始環節”，而一改此前“立案是刑事訴訟的起始環節”的說法。因此，取消立案程序的主張，似乎也能得到公安部門的認可。
然而，一旦取消立案程序，公安機關對受理的案件直接啟動偵查，無疑會滋生新的弊端：刑事偵查一旦啟動，程序回流和終止的可能性就很小了，絕大多數犯罪嫌疑人會被定罪，這勢必導致大量冤假錯案；成立行政犯以行政不法和行政罰為前置條件，尚未進行行政執法即啟動刑事偵查，勢必導致行政執法與刑事司法的實體與程序脫節。因此，將初查納入公安機關的行政執法程序，由公安機關對行政不法通過初查予以調查，如果行政違法行為達到了行政犯的入罪標準，則轉換為偵查程序，或者進行簡單的形式化立案審查后轉入偵查程序，就可以解決取消立案程序所可能帶來的問題。
第二，既吸取移植蘇聯立法模式的教訓，也借鑒兩大法系的經驗。我國設置刑事立案程序，是借鑒蘇聯刑事訴訟法中的“提起刑事案件的程序”。1923年俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國刑事訴訟法典第七章明確規定，啟動刑事偵查的獨立和必經環節是“提起刑事案件的程序”。只有在完成“提起刑事案件的程序”后，偵查機關才能進行偵查和采取強制措施。“提起刑事案件的程序”必須具備的事實和法律前提是：（1）符合事實或行為上的犯罪構成；（2）沒有不能適用刑罰的情形。蘇聯學者充分認識到“提起刑事案件的程序”存在內在缺陷，比如：在提起刑事案件與開始刑事追究之間畫等號是不符合邏輯的，啟動刑事訴訟程序本身要求具有較為確定的犯罪構成要件事實是不可能的；而不作出提起刑事案件的決定就進行調查，是一種違反刑事訴訟立法規定的行為，可能會導致證據不可采信。
蘇聯解體后，2001年俄羅斯聯邦刑事訴訟法典雖然設置了第二十章“提起刑事案件的程序”，卻作了較大調整，明確賦予審查人員和機關有限的偵查權。如第146條、第157條和第91條分別規定，在審查報案材料以決定是否提起刑事案件時，可以采取一些勘驗、檢驗、鑒定等偵查行為，若檢察長不同意提起刑事案件的決定，還可以進行補充偵查：如果涉嫌的犯罪要件必須進行偵查，可以依照法典的規定提起刑事案件并實施緊急偵查行為；針對特殊情形的犯罪嫌疑人，調查機關、偵查員或者檢察長可以先行拘捕。然而，即使立法上規定在審查“提起刑事案件的程序”時可以采取有限的偵查措施，以彼得魯辛為代表的一些學者依然對該程序不斷提出批評，認為該程序存在諸多缺陷，建議予以取消，并把訴訟性質的審前調查與偵緝性質的審前調查（即決定是否提起刑事案件的程序性審查）合二為一。
兩大法系甚至同一法系的國家之間，偵查啟動方式都存在一些差異。總體而言，英美法系國家采取的是程序隨機型——只要可能存在犯罪嫌疑，即應啟動偵查。英美法系國家均將偵查視為控訴輔助環節而非獨立訴訟階段，刑事訴訟的啟動往往是從逮捕或者傳喚訊問犯罪嫌疑人開始的。例如在美國，對于偵查環節沒有設置任何前置程序，只要有被害人、第三人報案或者警察在巡視時發現犯罪行為或者犯罪嫌疑人，即可立即進行偵查。在英國，警察一旦獲知刑事案件“可靠的情報信息或者某些特定的行為”，根據其1984年警察與刑事證據法第1—3條的規定，即可進行偵查。日本作為以當事人主義為主、職權主義為輔的代表性國家，其刑事偵查也屬于程序隨機型。日本刑事訴訟法第189條規定：“司法警察職員在知悉有犯罪發生時，應及時偵查犯人及證據。”只不過，按照日本國家安全委員會制定并修改的2012年《犯罪偵查規范》第76條的規定，警察在開始偵查前，應當逐級向警察部長或者警察署長報告，以接受后者的監督，但緊急情況下可以先行處置后再上報。
大陸法系的代表性國家法國和意大利，在啟動正式偵查程序之前設置了專門的初期偵查。如法國刑事訴訟法典規定，司法警察對于違警罪、輕罪、重罪案件，在檢察官決定立案之前應進行初步偵查，初步偵查的功能是為檢察官是否作出立案偵查意見書提供相關證據以及犯罪嫌疑人。該法典第75條至第78條賦予司法警察在初期偵查階段所享有的權力，這些權力包括查封、扣押、搜身、搜查、尸體勘驗、科學技術檢驗以及拘留。意大利的初步偵查由檢察官領導并直接調動司法警察。司法警察在發現犯罪發生或接到發生犯罪的報告后，應當在48小時內進行初步偵查，包括勘驗現場、訊問嫌疑人、詢問證人、搜查、扣押和臨時羈押等，并且必須在48小時內向檢察官提出報告，將初步偵查所收集的材料移送檢察官。檢察官要在犯罪信息登記簿中予以記載，隨即開始正式偵查。
不過，德國作為大陸法系的代表性國家之一，其偵查啟動模式卻屬于隨機型。德國刑事訴訟法第163條明確規定：“警察機關及警察官員應當偵查犯罪行為，作出所有不允許延誤的決定，以避免事實真相被掩蓋。為此目的，其有權請求所有機構提供信息，在有延誤之虞情下，有權要求提供信息并開展各種方式的偵查，法律另有規定的除外。”第152條第2款同時要求啟動偵查“當有充分的事實根據存在”，為了保證能夠達到“有充分的事實根據”，德國學界和實務往往用“初期的懷疑”來替代第152條第2款中的“有充分的事實根據。”具體而言，警察法以及警察實務均用“前置偵查”來解決所受理的案件是否達到“初期的懷疑”。但是，鑒于德國刑事訴訟法中未規定“前置偵查”，這一環節是否合法以及應否廢除，極具爭議。
從總體看，大陸法系國家的初步偵查往往會替代正式偵查的功能。對此，達馬斯卡指出：“對于某些富有自由主義氣息的大陸法規定，要想現實地評估其實踐效果，往往需要進一步探究，調查活動的主體部門已經從正式的司法評估或者檢察官主導的調查，轉化為經常性的非正式行政警察調查。如果這一轉變確有其事，而且由后者負責收集至關重要的證據，那么，正式調查階段設置的大量程序性保障制度，對于被告人也沒有多少實踐價值。”
由上可知，鑒于我國“大行政法、小刑法”的立法體系，行政不法是構成行政犯的前提條件，公安機關兼具行政執法與刑事偵查雙重職責，如果將行政犯的初查納入行政執法程序，既可以避免移植蘇聯“提起刑事案件的程序”所帶來的弊端，也可以吸取大陸法系國家初步偵查替代正式偵查的教訓，并借鑒英美法系國家的經驗。
第三，從權力屬性看，公安機關的初查應當屬于行政執法行為。對于初查屬于行政執法行為還是刑事偵查行為，一直以來存在觀點分歧。甚至有學者認為：“如果立案活動屬于訴訟活動，那么決定是否立案的初查也應該屬于刑事訴訟活動。”對此，筆者認為，初查應當屬于行政執法行為。
首先，將初查視為偵查行為違背刑事訴訟的立法邏輯。刑事訴訟法明確規定，公安機關對受理的案件進行審查，發現“有犯罪事實需要追究刑事責任”時才能立案。據此，立案是啟動刑事訴訟程序的必經程序，沒有立案則公安機關不能進行偵查。如果將發生于立案前的初查也視為偵查行為，明顯違背現行的立法規定。
其次，將初查視為偵查行為不符合初查的功能定位。初查的主要功能之一是過濾案件，即將不具備刑事立案條件的案件進行分流：要么作為行政治安案件處理，要么不予受理，由當事人通過民事訴訟等方式進行救濟。而偵查的功能是追究和懲罰犯罪，與初查的程序過濾功能有本質區別。
最后，若將初查視為刑事訴訟活動，無論是立法上還是司法實踐中，均無法通過刑事訴訟法來予以規范。一方面，刑事訴訟法中既沒有任何規范初查的條款，在修改法律時也不可能對初查中實施的所有調查行為，均采取等同于偵查行為的程序控制來予以規范。另一方面，即使立法上規定初查屬于刑事訴訟活動，也無法通過刑事訴訟法來規范初查，因為刑事訴訟法規范的所有訴訟活動均以立案為時間節點，而初查只是立案中的一個環節。事實上，即使是將初查視為刑事訴訟活動的學者也承認在初查中公安機關使用了大量的強制性手段，只是因為此時尚未立案，故初查中公安機關的強制性權力只能屬于行政執法權。從權力設置的角度看，配置、調整和約束行政權的主要規范依據只能是行政法律法規，而不可能是刑事訴訟法。這樣一來，從法理上講，刑事訴訟法是無法規范初查行為的。
第四，初查的行政執法化改革有利于保障公安機關執法的規范化和法治化。行政執法與刑事司法銜接不暢，一直是我國執法實踐中的痼疾。其突出表現是，行政執法與刑事司法案件移送標準和程序脫節，有案不移、有案難移、以罰代刑等問題嚴重。由于實踐中純粹行政不法與行政犯的界限模糊，2020年“行政案件程序規定”第65條也只能作出退而求其次的規定：“對發現或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理。在辦理過程中，認為涉嫌構成犯罪的，應當按照《公安機關辦理刑事案件程序規定》辦理。”這樣的折中規定，實際上給行政執法與刑事偵查錯位提供了規范依據：該條規定的是“可以”而不是“必須”。如果將初查歸為公安機關的行政執法行為，而行政不法和行政罰是成立行政犯的前置條件，“定性+定量”是區分行政犯與純粹行政不法的標準，那么，對于行政犯，只要立法上一一細化其入罪標準，在刑事程序立法上就應明確規定符合行政犯入罪標準的一律啟動偵查程序，或者經過簡單的形式化立案審查后即啟動偵查程序；對于不符合行政犯入罪標準的，只能通過行政執法程序予以解決。這樣就可以克服一直以來存在的“行刑”銜接不暢的問題。
第五，隨著刑事案件追訴標準的進一步具體化和大數據在公安執法中的運用，初查的行政執法化有了數據標準和技術支撐。一直以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部致力于細化各類犯罪的追訴標準，如2008年《最高人民檢察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》，具體涉及106種犯罪，基本涵蓋了公安機關常規偵查的刑事案件范圍；2010年、2012年又相繼發布了“立案追訴標準（二）”“立案追訴標準（三）”，進一步細化了公安機關立案偵查的各類犯罪的追訴標準。同時，全國各地公安機關建立了統一的警務綜合應用平臺，這是落實習近平總書記提出的“要把大數據作為推動公安工作創新發展的大引擎”的舉措之一。對于公安機關受理的案件，警務綜合平臺會根據犯罪追訴標準將案件分為行政治安類和刑事類，從而為公安機關的“行刑銜接”提供技術和數據支撐。
第六，刑事訴訟法中明確規定了行政證據在刑事訴訟中的使用，這為初查的行政執法化改革提供了證據銜接上的制度前提。自上個世紀90年代以來，學界一直對行政證據在刑事訴訟中的使用頗多非議。2012年刑事訴訟法第52條第2款（2018年刑事訴訟法第54條第2款完全予以保留）首次規定：“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。”同時，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部在與刑事訴訟法配套的司法解釋或規范性文件中對刑事訴訟使用行政證據這一內容均予以高度肯定和關注，運用行政證據的規范障礙已經被排除。因此，即使將初查納入公安機關的行政執法程序，初查階段所收集的證據材料在刑事訴訟中使用，也是有法律與規范根據的。
第七，將初查納入行政執法程序，既化解了立法和行政規章中無法解決的難題，也是對公安司法機關執法經驗的認可。
首先，化解了立法和行政規章中無法解決的難題。初查階段收集的證據材料是否可以作為刑事證據使用，刑事訴訟法和“刑事案件程序規定”之所以無法明確規定，是因為有且只有行政執法和刑事偵查中收集的證據才能在刑事訴訟中使用，而初查既不是刑事偵查也不是行政執法。因此，如果不將初查納入行政執法程序，刑事訴訟法和“刑事案件程序規定”中缺乏明確規定而導致的這一難題就無法解決。
其次，將初查納入行政執法程序，能夠解決實踐中初查所收集的證據的使用難題。目前在公安機關的執法實踐中，往往將初查所收集的證據材料視同行政執法證據。即對于初查和行政執法所收集的證據材料，如果是證人證言、違法嫌疑人的陳述，在偵查階段重新進行詢問和訊問，以轉換為刑事訴訟中的證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解；如果是物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，則直接在刑事訴訟中使用。但是，由于立法、司法解釋以及行政規章并未將初查規定為行政執法行為，上述實踐做法無法自圓其說。
最后，將初查納入行政執法，有利于回應執法實踐的迫切需要和總結提煉司法解釋的有益經驗。實踐中，既有個別公安司法人員意識到初查實質上是一種行政執法程序，也有一些公安機關開始將初查行政執法化以實現“行刑”無縫銜接。如2019年8月15日，單某某涉嫌擾亂公共秩序，駕駛車輛堵塞北京婦產醫院急救通道。公安機關對其行政拘留期間發現單某某涉嫌刑事犯罪，隨后北京市公安局朝陽分局對單某某予以刑事立案，將治安拘留改為刑事拘留。無論從法律效果還是社會效果看，該案都是一起很好地實現公安機關行政執法與刑事偵查無縫銜接的案例。從司法解釋的層面看，2020年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布了《關于辦理涉窨井蓋相關刑事案件的指導意見》，明確提出對于這類案件，要完善行政執法與刑事司法的銜接機制。顯然，將公安機關的初查納入行政執法程序，無疑是辦理此類案件的最好選擇。同時，審判實踐中，對于采信初查所收集的證據，法院的代表性理由之一就是初查屬于行政執法行為。雖然這一理由從目前的立法、司法解釋以及行政規章來看，沒有任何依據，但這從一個側面反映出，一些公安司法人員已經充分意識到初查本質上就是行政執法行為。因此，如果立法上將初查納入公安機關的行政執法程序，既是吸收實踐中行之有效的成功經驗，也有利于今后相關案件的規范化處理。
三、完善初查行政執法化改革的配套機制
雖然一直有學者主張應取消刑事立案程序，對于可能涉嫌犯罪的案件直接進行偵查，但這樣勢必會帶來另一弊端：大量的行政違法行為可能因此被定罪，過度耗費公安機關的偵查資源。對此，筆者認為，取消立案或者將立案設計成一個形式化的審查程序，是刑事立案程序改革的方向。具體而言，對于行政不法，如果無法確定是否構成行政犯，由公安機關通過作為行政執法行為的初查予以調查核實，若涉嫌犯罪，立即啟動刑事偵查程序，或者進行形式化的立案審查后轉入偵查程序；對于殺人、放火、搶劫等嚴重的刑事犯（除侵犯財產類的盜竊等刑事犯之外），公安機關作形式化的立案審查之后，認為涉嫌犯罪的，即應啟動偵查程序。例如，對于身份不明的尸體，只要排除自殺或者自然死亡的可能，公安機關刑偵部門就必須立即展開偵查。這樣既避免了取消立案程序所可能滋生的弊端，又契合偵查的及時性要求。對于盜竊等侵犯財產類刑事犯，司法解釋以及實踐中主要是按照侵犯財產的數額來決定是否達到了“嚴重社會危害性”的入罪標準。因此，對于此類刑事犯，也應按照行政犯的偵查啟動模式進行處理。
當然，健全行政不法與行政犯的銜接，將初查納入公安機關的行政執法程序，必須完善相關的配套機制。
第一，進一步細化和系統化行政犯的追訴標準。自上世紀80年代初起，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部就相繼制定了系列司法解釋和行政規章，刑法上的罪名很多都有對應的追訴標準，但這些司法解釋和行政規章過于散亂甚至多有沖突，且很多時間久遠，已與當前的形勢不相適應。僅以賭博罪為例，即有23個司法解釋與行政法規。如1991年公安部《擾亂社會秩序等六類刑事案件的立案標準》（以下簡稱“六類刑事案件立案標準”）規定的賭博罪立案標準是：“以牟利為目的，聚眾賭博的；或一次賭博賭資在一千元以上的。”2005年最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理賭博案件具體應用法律若干問題的解釋》未對賭資作具體規定，因此，“六類刑事案件立案標準”規定的“一次賭博賭資在一千元以上”即構成賭博罪的標準仍然有效。但是，該標準距今有三十年，與當前違法犯罪的形勢已不相適應。實踐中，基于破案率的數據考核壓力以及機械司法的慣性思維，有些公安機關仍將某些賭資剛剛達到一千元的案件作入罪處理。
總之，最高人民法院、最高人民檢察院和公安部應對目前散亂的各類犯罪追訴標準，尤其是一些滯后的或者存在沖突的內容，進行增刪和修改，制定統一的各類刑事案件的追訴標準。同時明確規定，對于沒有達到犯罪追訴標準的案件，作為行政治安案件處理，從而健全公安機關的“行刑銜接”機制。
第二，2020年“行政案件程序規定”第65條“無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理”的規定，應修改為“無法確定為刑事案件或者行政案件的，先由公安機關按照行政案件程序辦理，在初查之后根據案件性質再行決定”。這樣修改的理由是：
首先，該條規定與刑法理論以及司法解釋的規定相違背。成立行政犯的必要條件是行政不法前置，對于盜竊等侵犯財產類犯罪而言，也是以犯罪數額為入罪標準，因此，對案件性質不明的，有必要設置行政處理程序作為緩沖，然后再進行分類處理。沒有通過前置的行政執法程序確認是否構成行政不法的，不應啟動刑事立案。
其次，即使按照現行立法的規定，2020年“行政案件程序規定”第65條與刑事訴訟法中規定的立案條件也是相違背的。如果所受理的案件不具備“有犯罪事實需要追究刑事責任”的立案標準，就不能啟動刑事偵查。而該條規定賦予了公安機關程序選擇權：既可以作為刑事案件立案，也可以作為行政治安案件處理。這顯然違背了刑事訴訟法這一上位法的規定，同時也給公安機關通過刑事手段插手經濟糾紛提供了依據：對于無法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，該條規定將程序選擇權交給公安機關，這樣公安人員借助刑事手段插手經濟糾紛就有了規范上的依據。
再次，該條規定會對公安機關的執法效率和執法權威造成負面影響。以盜竊罪為例，如果對涉嫌違法人員作刑事立案處理，在偵查中查明盜竊數額只有1900元，沒有達到通常規定的2000元的追訴標準，辦案人員只能撤銷刑事案件，改為行政治安案件進行處理。對此，實踐操作中，公安人員按照流程至少要填寫四種表格：刑事立案報告表、破案呈批表、刑事案件撤案呈批表和行政案件立案呈批表。如此繁瑣的程序設置勢必會影響公安人員的辦案效率。同時，對于同一案件、同一違法嫌疑人，剛剛認為其“有犯罪事實需要追究刑事責任”，馬上又更改為“沒有犯罪事實，不需要追究刑事責任”，顯然有損公安機關的執法權威。
最后，將無法確定是刑事案件還是行政治安案件的案件，通過行政執法程序中的初查予以處理，符合辦案過程中的認識規律。從認識論的角度看，公安人員在受理案件之初，顯然難以對行為次數、數額等影響社會危害性程度的要素作出精準判斷。先期由初查調查核實，在明確案件性質的前提下，再決定是適用行政執法程序還是適用刑事訴訟程序，既有利于實現公安機關“行刑”無縫銜接，也符合辦案過程中的認識規律。
第三，深度融合和系統化公安機關與檢察機關的網絡辦案平臺，充分發揮大數據在辦案中的大引擎作用。近年來，最高人民檢察院、公安部分別建立了警務綜合應用平臺、統一檢務業務應用系統，以發揮大數據在辦案中的大引擎作用。同時，最高人民檢察院、公安部還根據不同階段的工作重點推出了不同類型的業務應用平臺。如2020年4月，最高人民檢察院發布了《關于在全國檢察機關統一業務應用系統上線運行偵查監督平臺的通知》，使全國檢察系統開展立案和偵查監督有了統一的操作指引平臺。不過，公安機關和檢察機關的網絡平臺有待進一步深度融合和系統化。
首先，系統化和細化公安機關與檢察機關的網絡辦案平臺。目前，從最高人民檢察院、公安部到地方各級檢察機關和公安機關，既有統一的網絡平臺，也有各自的數據辦案系統，在操作上缺乏統一性和規范性。因此，應由最高人民檢察院、公安部統一牽頭，吸收各地公安機關和檢察院網絡辦案平臺的可資借鑒處，按照涉嫌違法犯罪的輕重程度，對應各類行政犯的追訴標準，設置具體化的個案辦案指引，從程序和實體上統一規范全國各級檢察機關和公安機關的執法活動，從而克服目前網絡辦案平臺相對零散的缺陷。
其次，互聯互通警務和檢務網絡辦案數據系統，促進二者深度融合。全國各地檢察系統和公安機關雖然均已使用網絡數據系統辦理案件，但“在業務融合方面、數據互聯互通方面還有待于進一步提高”。實踐中，有些地方的警務、檢務平臺還沒有互聯互通。如在刑事立案監督實踐中，S省N縣檢察院和公安局探索出一套同步立案和偵查監督機制，但由于縣檢察院和公安局沒有互聯互通網絡辦案系統，所以檢察院只能在公安局設立“刑事立案同步檢察監督室”，并從專門負責偵查監督部門抽調一名員額檢察官和檢察官助理來負責刑事立案和偵查的同步監督。如此，檢察院往往難以全面、及時了解公安機關的辦案信息，也增加了工作量，影響檢察監督效果的發揮。至于已經互聯互通的公安機關和檢察機關辦案平臺，則在數據分享、業務融合等方面存在拓展空間。筆者在廣東省人民檢察院調研了解到，該院加強了檢察院對行政執法行為的監督，互聯互通與公安機關以及其他行政執法機關的網絡辦案平臺。對于各級行政執法機關作出的處罰決定，只要達到該類最高行政處罰標準80%幅度的，檢察院必須對行政執法的程序和實體進行審查，以確定是否存在“以罰代刑”“有案不移”等情況。但是，在具體的監督實踐中，對于行政執法中是否存在上述違規問題，尚未出現一起檢察監督案例。
第四，按照比例原則的要求，提高公安機關實施行政執法行為的標準，設置相對嚴苛的程序控制，加強檢察院對公安機關行政執法程序的監督。
首先，按照比例原則規范公安機關的行政執法行為。比例原則的“目的在選擇最小侵害之手段，以調和公益與私益，以維實質正義”。根據比例原則，如果行為的危害性較小，公安機關可實施程序規制較為寬松的行政檢查、傳喚、留置盤問、治安拘留等行政執法手段；如果行為的危害性較大，公安機關必須經由嚴格的刑事訴訟程序控制，實施刑事搜查、拘傳、刑事拘留、逮捕等偵查行為。在證據標準上，公安機關只要主觀上認為可能涉嫌違法，即可采取留置盤問等手段；而刑事訴訟強制措施的實施，卻必須有一定的證據證明涉嫌犯罪才可實施。我國刑事訴訟法學界有學者提出應在我國刑事程序中引入比例原則，而目前刑事訴訟法中還沒有明確規定比例原則。2016年修訂警察法時，草案稿中確立了權力行使適度原則（比例原則的另一種表述），而公安機關的行政執法和刑事偵查無疑均應遵守警察法的規定，因此，從法律銜接的角度講，刑事訴訟法也應明確規定比例原則。筆者認為，對于公安機關行政執法與刑事偵查失衡的問題，應按照比例原則進行規范。具體而言，對于公安機關的行政執法與刑事偵查行為，尤其是限制違法犯罪嫌疑人人身自由的強制措施，應根據案件類型、社會危害性大小進行區分，根據采取強制措施的時間長短、程序控制、決定主體的權限、救濟方式等設置寬嚴適度的規范，以防止公安機關在執法時對違法犯罪嫌疑人采取違反比例的不當強制措施。
其次，強化檢察院對公安機關行政執法行為的監督。近年來，強化檢察院對行政執法活動的監督，是深化檢察制度改革的重點內容之一。各地檢察機關也紛紛建立“行刑銜接”網絡平臺，比如2005年2月上海市浦東新區人民檢察院首次開發了“行政執法與刑事司法共享平臺”。上述嘗試獲得了最高人民檢察院的高度認可，已經在全國各地如雨后春筍般遍地開花。2018年7月，筆者在江蘇參加由最高人民檢察院組織的調研了解到，江蘇省無錫市新區人民檢察院設置了專門的辦公場地，通過數十部計算機聯通“行刑銜接”平臺，檢察人員對每個行政機關的行政執法活動進行全過程監督。但目前各地檢察院的執法監督，主要針對環境保護、食品和藥品安全、知識產權等領域的行政執法活動，對公安機關的行政執法活動尚未予以足夠重視。例證之一就是，截至目前，尚無一起檢察院監督公安機關違規行政執法的典型案例。隨著初查被納入行政執法程序，無疑須大力加強對公安機關行政執法行為的監督。筆者認為，對公安機關行政執法行為的監督，應成為深化檢察院行政執法監督的核心內容。具體的舉措是，檢察院應設置專人負責監督公安機關的行政執法行為，通過警務和檢務綜合平臺實時監控公安機關行政執法案件的處理，尤其是受案之初拿捏不準、可能構成犯罪的行政治安案件；必須對行政執法中的調查和強制措施進行全過程監督，并在平臺留痕，如此一來，在后續的偵查、起訴和審判階段審查取證的合法性時，就有了證據材料上的支撐。
第五，強化對公安機關刑事立案以及“行刑銜接”類案件的內外監督機制。隨著初查被納入行政執法程序，大多數行政犯將由行政執法案件轉換而來。為了防止可能出現的“有案不移”“以罰代刑”等情況，應強化對“行刑銜接”類案件的監督機制。
首先，對于行政治安案件，如果公安機關作出的治安處罰決定達到了行政處罰最高標準的80%幅度，檢察院應通過“行刑銜接”平臺進行審查，以避免可能出現的“有案不移”“以罰代刑”等情況。雖然最高人民檢察院、公安部發布了刑事案件追訴標準，“但在司法實踐中最難掌握的就是行政罰與刑事罰二者的行為類型相同且需要量化評價判定時的競合問題”。如果設定治安處罰幅度的界線，由檢察院通過行政執法監督的方式予以監督，則是切實可行的。因單一行政違法行為被治安拘留達到12天的，數個行政違法行為合并被治安拘留達到16天的，檢察院應通過“行刑銜接”平臺對此類案件進行審查。若公安機關存在“以罰代刑”“有案不移”等情況，檢察院必須發出糾正違法通知書，并要求公安機關立即啟動刑事偵查。
其次，完善對公安機關行政治安案件轉換為刑事案件的內外監督機制。根據“刑事案件程序規定”的要求，公安機關將行政治安案件轉換為刑事案件立案，無須撤銷行政案件。實踐中通常由治安部門內部甚至單獨一人決定即可。如此一來，個別公安人員可能會利用立案操作上的漏洞，進行權力尋租。對于違規將行政治安案件轉換為刑事案件的，2010年《最高人民法院、公安部關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》第2條明確指出：“刑事立案監督應當堅持監督與配合相統一，人民檢察院法律監督與公安機關內部監督相結合”。據此，有關規定均應調整：（1）修改2018年刑事訴訟法第113條，增加規定：“人民檢察院認為公安機關不應當偵查的，應當通知公安機關，公安機關應當書面說明偵查的理由。檢察機關認為理由不成立的，應當通知公安機關撤銷案件，公安機關必須撤銷案件。”這樣可以在一定程度上解決公安機關違規行使偵查權的問題。（2）增加法制部門審查行政治安案件轉換為刑事案件立案的環節。對于公安機關治安部門將行政治安案件轉換為刑事案件的，必須將啟動偵查的相關證據材料和法律理由報送公安機關的法制部門，由其審查批準。（3）對于公安機關將行政治安案件轉換至刑事偵查程序的，檢察院必須通過互聯互通的網絡辦案平臺，審查相關證據事實及法律理由，以判斷公安機關是否存在違規偵查的情況。
第六，規范行政證據轉換為刑事證據的制約機制。筆者檢索北大法寶案例數據庫顯示，公安機關在行政執法程序中收集證據的案件共33起，在刑事訴訟中無一起實物證據被排除適用的案件；對于違法嫌疑人陳述和申辯、被侵害人陳述和其他證人證言，一審中被采信的占34.1%，若案件提起上訴或抗訴，二審法院采信的比例為36.3%。顯然，一旦將初查納入行政執法程序，行政證據在刑事訴訟中的使用必將激增。為了防止公安機關以行政執法程序替代刑事偵查取證，應規范行政證據轉換為刑事證據的制約機制。
首先，明確限定行政證據轉換為刑事證據的種類范圍，取消“等”這一可作歧義性解釋的表述。刑事訴訟法規定的行政證據轉換為刑事證據的種類范圍是：物證、書證、視聽資料、電子證據等。對于“等”字的理解，立法者的原意是僅限于實物證據，如全國人大常委會法工委原副主任郎勝就指出：該款的范圍限定在上述四種實物證據，不包括證言證人等言詞證據。除2012年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱“刑事訴訟法解釋”）第65條與刑事訴訟法的規定保持一致以外，“刑事案件程序規定”和2012年《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》均作了擴張解釋，其范圍涵蓋鑒定意見甚至證人證言等言詞證據。筆者認為，對于行政證據在刑事訴訟中使用的種類范圍，任何司法解釋以及行政規章的規定，都必須與刑事訴訟法及其立法本意保持一致，因此，2018年刑事訴訟法第54條第2款中的“等”字應予取消。同時修改“刑事案件程序規定”和2019年《人民檢察院刑事訴訟規則》中的相關內容，禁止刑事審判實踐采信行政執法程序中收集的言詞證據。
其次，明確規定在刑事訴訟中使用行政證據時，應受非法證據排除規則的約束。對于行政證據在刑事訴訟中的使用，2012年“刑事訴訟法解釋”第65條規定，只要“收集程序符合有關法律、行政法規規定”即可。對于該規定的含義，最高人民法院原副院長江必新指出：行政機關在行政執法和查辦案件過程中，尚不知曉所處理的案件是否達到犯罪程度、是否會進入刑事訴訟程序，因此，無法也不應適用刑事訴訟法的規定，只能按照法律、行政法規中關于行政執法與查辦行政案件的相關規定。刑事訴訟法學界的主流觀點與此一致：“既然證據銜接規范的目的是要認可依照行政法律、法規收集的行政證據與刑事證據之間的某些差異，就不能再以刑事證據的嚴格要求去審視這些特定的行政證據，而應當依照行政法律、法規的規定對行政證據的合法性進行判斷。”
筆者認為，上述觀點及其理由是站不住腳的。
首先，從刑事訴訟的基本法理講，非法證據排除規則不僅調整偵查程序中的取證行為，而且適用于進入刑事審判程序的所有證據。有學者指出，“刑事訴訟法對于偵查程序的規定雖然較為詳細，但在涉及兩法銜接問題、技術偵查問題以及非法證據排除規則上均缺乏警察權的整體性設計，而留下了大量的法律空缺。”在行政證據與刑事證據的銜接上，行政證據不受非法證據排除規則的約束，這顯然是最大的“法律空缺”。因為從嚴格意義上講，“行、刑證據銜接歸根到底是一個刑事訴訟法問題。因此，行政證據在刑事訴訟中的使用必須嚴格依照正當刑事法律程序的要求。”
其次，上述觀點勢必造成實踐中大量以簡便易行的行政執法程序替代刑事偵查，從而虛置非法證據排除規則的情況出現。前文提及的審判實踐實證數據即可印證這一點。雖然行政證據和刑事證據有各自的取證規范和證據規則，但若不以刑事程序的標準審查行政證據的合法性，勢必導致實踐中大量行政取證程序規避刑事訴訟程序的情況出現。
最后，對行政證據適用非法證據排除規則，既借鑒了其他國家和地區的通行做法，也吸收了監察法的有益經驗。對于行政執法證據在刑事訴訟中的使用，雖然其他國家和地區在具體規定上存在一些細微差別，但在大多數情況下還是要受非法證據排除規則的約束。雖然監察委員會不屬于行政執法機關，但監察法第33條的規定值得借鑒。監察法不僅規定監察人員在調查職務犯罪時要遵循嚴格程序，甚至這種程序控制比刑事訴訟更為嚴格，而且監察法第33條明確指出：監察機關收集的證據在刑事訴訟中使用時，如果是非法取證所得證據，應當予以排除。
結語
任何關于初查制度的探討，必須堅持兩個基本前提：一是初查的改革必須從中國的現實國情出發。初查制度之所以在我國長期存在，既有歷史原因更有現實需求。雖然初查在公安機關的執法實踐中存在一些不足，但初查制度的改革不能照搬西方理論，只能立足于我國公安機關的執法現狀。域外警察執法權與偵查權的理論，對完善初查制度并無太大的借鑒意義。二是初查的制度設計應當堅持體系化研究。雖然初查表面上只是公安機關的一項具體制度，但該制度涵蓋公安機關行政執法權和刑事司法權兩大基本權能，涉及行政執法和刑事司法兩大領域，因此，改革初查制度應當堅持整體謀劃、統籌兼顧的體系性研究。本文開宗明義將初查明確定性為公安機關的行政執法權，即是出于體系性研究的考慮。
2021年1月中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》指出：“健全行政執法和刑事司法銜接機制，全面推進‘兩法銜接’信息平臺建設和應用”，是“深化行政執法體制改革，統籌配置行政執法職能和執法資源”的七大任務之一；改革的時間節點和總體框架已經明確。筆者認為，將初查納入行政執法程序的構想是有立法、執法實踐和法理支撐的，也能夠契合法治國家建設的整體需求，是“健全行政執法和刑事司法的銜接機制”的突破口。
【作者】張澤濤（廣州大學法學院教授）