內容提要：誠實推定權由納稅人財產權與人格尊嚴權衍生而來，在立法中加以確認有助于落實稅收法定、踐行量能課稅和提高納稅人遵從度。誠實推定權借鑒了刑法上的無罪推定和民法上的善意推定，其基本內涵是稅務機關認為納稅人有少繳稅款嫌疑時，應由該機關承擔舉證責任，證明強度應達到優勢證據標準。我國應在修改《稅收征收管理法》時，明確表達納稅人享有誠實推定權，同時準確界分納稅人的協力義務和稅務機關的舉證責任，強調逃稅行為必須具備主觀故意的要件，合理限定稅收檢查權。誠實推定權入法將對稅收征納實踐產生影響，提高現有“計稅依據明顯偏低”的認定標準，使納稅人的正當理由訴求更有可能被認可，對逃稅行為的界定也將更為精確。
關鍵詞：誠實推定權；稅收征收管理法；舉證責任配置；逃稅認定；稅收檢查權
于我國稅法學界而言，納稅人權利保護是個經久不衰且歷久彌新的議題。受政策引導、學界推動與納稅人吁求等諸因素影響，保護納稅人權利亦成為被稅務機關認可并支持的主張。2001年我國修訂《中華人民共和國稅收征收管理法》時，設8條規定了納稅人享有知情權、保密權、申請減免退稅權等權利。此后國家稅務總局又于2009年發布《關于納稅人權利與義務的公告》（公告2009年第1號），進一步拓展了納稅人權利的范圍，將拒絕檢查權、要求聽證權等納入其中。不難發現，既有納稅人權利體系更多駐足于程序維度，對實體意義上的納稅人權利少有觸及，且嚴格說來，前述諸端究竟是權利抑或僅為權能，亦不無疑問。相較之下，廣受我國學界與域外立法實踐認可的納稅人誠實推定權，雖也主要作用于稅收征納的場域，其對征納雙方的影響卻是實質性、根本性的。遺憾的是，2015年1月發布的《稅收征收管理法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》（2015））未能將之納入。2015年4月24日第十二屆全國人大常務委員會第十四次會議修正的《稅收征收管理法》，僅對個別條文做了微調式的修訂。當前以《征求意見稿》（2015）為焦點，有關稅收征管法修改的討論與實施仍在如火如荼推進之中。誠實推定權入法存在一定可能，但有必要對相關理論和制度問題先予以廓清。既有研究在理論層面證成了誠實推定權的重要價值，但尚未從案例視角切入分析，且對誠實推定權理論根基與域外立法的解讀略有偏頗。為此，本文擬首先分析我國是否需要引入誠實推定權，及其是否具備引入的現實可能性，然后在探尋誠實推定權理論根基的基礎上，提煉其規范表達，進而為《稅收征收管理法》在修改中吸納誠實推定權提供路徑指引。最后，本文將運用“解剖麻雀”的方法，依托現實案例，通過考察“引入誠實推定權后裁判結果會有何改變”，揭示引入誠實推定權將給征納實踐帶來的改變。
一、引入誠實推定權的需要與可能
一般認為，誠實推定權指稅務機關在無相反證據的情況下，應推定納稅人沒有稅收違法行為。檢視現行稅收法律法規和規范性文件，不難發現誠實推定權在制度層面未獲承認：一方面，尚無稅法規范明確規定納稅人享有誠實推定權，可發揮替代性功能的稅法規范亦付之闕如；另一方面，部分稅法規范顯然違背誠實推定權的要求，最典型者莫如《稅收征收管理法》35條第1款第6項（下文簡稱“明顯偏低條款”）及相關配套規定。從這個意義上說，學界熱議的“誠實推定權”在我國還屬于新興權利。雖然英國、愛爾蘭、加拿大、澳大利亞、韓國、柬埔寨等國都明文規定納稅人享有誠實推定權，但是否應將此種源于域外經驗的權利概念引入我國，仍有待證成。換言之，誠實推定權能為我國納稅人與稅務機關帶來何種利益？此種利益有無必要以權利形式加以保護？若有必要，其又是否切實可行？以上問題亟待探討。
（一）誠實推定權何以需要
任何一種權利都指向相應的利益，若我們吁求某種新興權利，意味著我們認為有必要用權利方式來保護其所指向的利益。對于引入誠實推定權所能增進的利益，可從納稅人與稅務機關、稅法理念與稽征實踐兩組視角出發加以審視。
首先，引入誠實推定權有助于落實稅收法定原則。稅收法定是稅法的帝王原則，依通說，稅收法定的基本要求是課稅要素法定、課稅要素明確與程序合法，據此，納稅人要依據稅法規定預測其稅收負擔。若稅務機關可隨意質疑納稅人提供之應稅資料的真實性進而推定其存在稅務違法行為，納稅人便無法對自己的經濟行為所導致的稅收后果形成穩定預期，落實稅收法定即無從談起。一方面，這可能會使納稅人的財產權遭受不當侵犯，有損其合法權益；另一方面，若不能合理劃定國家公共財政與國民私人財產的邊界，會打壓納稅人創造經濟財富的積極性，繼而損及社會整體利益。進言之，“稅收法定的實質是納稅人同意”，稅務機關如在未掌握充分證據的情況下就推定納稅人提供的應稅資料不真實，此舉既會使納稅人承受經濟上的不利，又對納稅人之人格作出否定性評價，必無法獲致納稅人之內心肯認，故從根本上背離稅收法定的精髓要義。
其次，引入誠實推定權有助于貫徹量能課稅原則。所謂量能課稅，指納稅人依各自經濟能力承擔相應程度的稅負。雖尚存罅隙，且現行稅法確是朝著高收入者多納稅、中低收入者少納稅的方向不斷臻于完善，但征納實踐常偏離此一軌道甚至背道而馳。納稅人“博弈能力”的差異，是造成該現象的重要肇因。由實證分析觀之，高收入納稅人較之中低收入納稅人，在動機、機會與知識三個方面都有更強大的避稅能力，具有避稅動機的高收入者往往會采取更復雜、更隱蔽的方式來逃避稅負。為規制避稅行為，往往需要動用特別納稅調整規則（核心是《中華人民共和國企業所得稅法》第41—48條、《中華人民共和國個人所得稅法》8條），根據《特別納稅調整實施辦法（試行）》（國家稅務總局，2009）、《一般反避稅管理辦法（試行）》（國家稅務總局，2014）等文件的規定，稅務機關此時要承擔較高標準的舉證責任。換言之，即便不引入誠實推定權，稅務機關不當侵犯高收入納稅人財產權的情形也較難發生。事實上，對高收入納稅人如影視明星等的征管乏力，反倒是當前的一個突出問題。梳理特別納稅調整規則中的相關制度規定和稽征實務便不難發現，納稅人的避稅常需要企業組織配合，而中低收入納稅人一般不具備相應條件，往往只能采取更為“原始”從而也更易被察知的逃稅手段，如低報計稅依據。依現行稅法，稅務機關規制此類行為時只需承擔很有限的舉證責任。“明顯偏低條款”規定，若納稅人申報的計稅依據明顯偏低且無正當理由，稅務機關便有權核定其應納稅額。不少納稅人僅因申報的計稅依據略低于稅務機關的標準評估值，便被徑直施以核定調整。由此看來，誠實推定權的缺位，對高收入納稅人的影響要小于中低收入納稅人，易放大久已存在的納稅人博弈能力的差距，從而引致富者愈富、窮者愈窮的結果。
最后，由稅務機關視角觀之，引入誠實推定權有助于提高納稅人的遵從度。過于嚴苛的稽征力度未必能提高稽征效率，若稅務機關粗暴對待納稅人，納稅人將更傾向于逃稅。稅務行政行為不僅要合法（legality），更要正當（legitimacy），正當的關鍵在于可接受，也就是說要使納稅人發自內心地肯認行政行為的正確性和適宜性。引入誠實推定權，既可使納稅人得到更為禮貌的對待，也有助于減少稅務機關的不當稽征行為，增強納稅人對稅務機關的認可，進而提高納稅人的遵從度，降低稽征成本。
由前述可知，誠實推定權直接保護納稅人的財產利益，在此基礎上也能因提高稅法的可接受度、實現分配正義、營造和諧征納關系而間接增進社會公共利益。但兩相比較，保護納稅人財產利益是設定誠實推定權的根本原因。接下來的問題在于，有無必要以法定權利的方式來保護該利益？畢竟，具備正當性的利益訴求不會自動上升為一項權利。賦予某些人權利，意味著他人要承擔義務，故而關鍵要看有無必要為保護某些正當利益而對特定他者施以額外法律義務。若有無需給他人施加法律義務的更優選擇，便無必要采取權利保護的方式。譬如，老幼病殘孕乘坐公共交通時要使有座位的利益得到保護，但這只需采取道德呼吁、設置專座等方式即可，不必上升到權利的高度。
就此而言，本文認為，有必要以設定誠實推定權的方式保護納稅人的財產利益。近現代意義上的公法莫不堅持控權導向，“依法行政”便寄寓了將行政權運作納入法治軌道的考量。但在行政權擴張的語境下，單純“依法行政”的要求不足以控遏行政權力，因為有限的法律條文無法涵蓋現實中行政權運作的方方面面。故此，以權利制約權力便成為重要的控權途徑，權利的范圍在相當程度上框限了行政權力的作用疆域，不僅僅是“你的權利止于我的鼻尖”，同樣也是“你的權力止于我的鼻尖”。前已述及，納稅人的財產利益有必要加以保護，但“財產利益”通常被認為是私法意義上的，雖然也會拘束稅收的征取，但這更多是抽象要求而缺乏明確指引。唯有對其作“稅法化”改造，使之成為獲得稅法明確認可的權利，方能更好地為納稅人提供保障。進言之，稅收法律關系中，稅務機關是積極、主動的一方，納稅人是消極、被動的一方，若不對稅務機關施以法律上的作為和不作為義務，納稅人財產利益保護便無從談起。所以，意欲更好地保障納稅人的財產利益，必然導向在稅法上設定誠實推定權的結果。
（二）誠實推定權何以可能
一種新興權利要從主張轉變為制度現實，還需經受可行性檢驗。對此可從兩方面加以理解：一是此種新興權利可以被既有法律體系所吸納（形式可行性），二是此種吸納符合成本—收益原則或政治現實考量（實質可行性）。
就形式可行性而言，若一項新興權利系由基礎權利衍生而來，則可認為其見容于既有法律體系，且由于衍生權利之目的是助力基礎權利實現，“權利泛化”之指責自然也無法施于彼身。誠實推定權可以被視作財產權與人格尊嚴權的衍生權利，而此二者均為基礎權利。一方面，若納稅人提供的應稅資料可被隨意推定為假，則稅務機關可能會近乎任性地對納稅人征稅，從“明顯偏低條款”的適用實踐中便可窺見此點，納稅人的財產權自然有受損之虞；另一方面，尊重人性尊嚴的前提是任何主體都不得預先對公民的道德水平、誠信程度等作出不利于其人格的假設。故此，稅務機關在無充分證據的情況下，不得推定納稅人提供的應稅資料為假，否則便是假定納稅人為逃、避稅者，是對其人格的負面預設。
就實質可行性而言，其一，通常認為個體權利的實現依賴政府提供的積極保障，由此帶來權利成本的問題，但有時個體權利的實現指向政府消極的不介入，其間同樣存在成本——因不介入而產生的收益貶損。故此，有必要從成本—收益的角度對誠實推定權入法進行衡量。首先，確立納稅人誠實推定權將相應造成財政收入流失的觀點本身是可疑的。以“明顯偏低條款”為例：該條款意在防止納稅人低報計稅依據從而少繳稅款，乍看之下，引入誠實推定權將限縮該條款的適用，短期內或會減少財政收入；但實際上，實務中該條款多被適用于房地產交易領域，拉長視距，房地產交易并非一次性而是持續發生的，即便某次交易中的計稅依據被低報，但因該宗房產在下次交易時系以前番交易價格為基點計算增值額，故只要當期交易價格未極端偏離標準值、不致使納稅人享受過度的遞延納稅利益，國庫利益便不會有明顯損失。其次，即便引入誠實推定權會減少財政收入，減收幅度也可控。誠實推定權只是使稅務機關承擔本屬于它的舉證責任，而非禁止稅務機關核驗應稅資料的真實性，也非放任納稅人避稅。在當前國地稅合并、“金稅工程三期”系統獲得應用、共同申報標準落地的背景下，稅務機關的稽征能力已有很大提升，引入誠實推定權作為變量之一，不會根本性扭轉我國稅收征管“應征盡征率”持續提升的態勢。最后，即便引入誠實推定權會使區別于法律文本中“形式稅率”的“實際稅率”有一定幅度的下降，從而給財政收入帶來較大影響，此種影響也僅限于短期。“拉弗定理”揭示出，對應同等數額收入的總有兩個稅率：其一位于最優稅率之上，其二則位于其下。所以伴隨稅率上升，稅收收入將先增加后減少，拐點所對應的便是經濟學意義上的“最優稅率”。我國宏觀稅負即高于此一最優稅率。引入誠實推定權有助于納稅人之稅負向理想狀態回歸，這能增強納稅人的經濟活力，從而擴張稅基進而在長期內帶來更高額的稅收收入。
其二，政治現實也是引入新興權利時所必須考量的因素。在黨的十八屆中央紀委第二次全會上，習近平強調要“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里”；黨的十九大報告提出要“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”；黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（后文簡稱《決定》）也強調要“嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權”。建設法治政府、落實依法行政的重點是以制度約束過度膨脹的行政權力，使行政執法“不枉不縱”，而誠實推定權的目標正是規范稅務行政執法過程，契合全面推進依法治國的政治導向。此外，無論黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是黨的十九屆四中全會的前述《決定》，都強調要強化稅收的再分配調節功能。誠如前文曾述及，稅務機關對高收入納稅人實施特別納稅調整時承擔高標準證明義務，對中低收入納稅人進行核定征收時的證明責任卻較輕，使稅收調節有逆調節之虞。引入誠實推定權則可部分緩解這一狀況，進而使稅收調節在從紙面躍入現實之際不致異化。
二、誠實推定權的規范表達
我國立法尚未認可誠實推定權，基于域內外的學說與制度經驗，為使之由“主張”變為“權利”，理論呼吁并不鮮見。
（一）學理視角下的意涵厘定
既有研究多認為誠實推定權源自稅法化的誠實信用原則或信賴利益保護原則。前一觀點認為誠實信用原則意味著稅務機關要在先默認納稅人系本于誠信行事；后一觀點認為納稅人享有可預期自身稅收負擔的信賴利益，對此稅務機關應予以保障。細審之，上述觀點存在一定程度的認識偏頗，且論證較為薄弱，不利于準確認知誠實推定權的意涵。
其一，誠實信用原則未涵蓋誠實推定權的核心意涵。誠實信用本是民法原則，其實質是將市場經濟活動的道德準則法律化，以平衡當事人雙方的利益關系，具體內涵則極其抽象，部分民法學者稱之為“白紙規定”。受公法私法化和德日學者的影響，國內學界逐漸認為誠實信用原則亦可適用于稅法場域，但對于其具體內涵尚未達成共識。典型觀點有二：一說認為誠實信用包含信賴保護、承諾遵守、限制撤銷變更稅務行政處分、特定情形下權利失效四項內容；另一說則認為誠實信用包含禁止權利濫用、禁反言、情勢變更、禁止欺詐、附隨義務五項要求。部分學者認為誠實推定系稅務機關的附隨義務，此種觀點體現了稅法學者試圖借“債務關系說”之東風，以民法理論約束行政權力的努力。但首先，依民法理論，附隨義務具有法定性，在稅法未規定誠實推定權的情況下，難以依民法之附隨義務而認定稅務機關應承擔誠實推定義務。其次，即便承認誠實推定是稅務機關的附隨義務，因誠實信用原則僅是對抗個案不公的手段，不得以之為依據修改法律，故以此作為立法引入誠實推定權的理論根基也不合適。最后也是最根本的問題，究其本質，所謂“推定”是在事實真偽不明的情況下以假定方式分配不利后果歸屬的一種手段，必然涉及客觀舉證責任分配問題，故所謂誠實推定的核心意涵，無非是稅務機關在行政執法過程中應承擔納稅人違法事實之舉證責任。但由前述典型觀點可知，通常理解的誠實信用不涉及舉證責任分配的問題，故而以之作為誠實推定權的理論根基，易導致對核心意涵的忽視。
其二，目前我國納稅人未享有一般性的誠實推定信賴利益，且信賴利益保護同樣無法涵蓋誠實推定權的核心意涵。一方面，納稅人享有信賴利益保護的前提是其信任稅務機關的行政處分、承諾、保證或其他先行行為并因此做出相應行為，且此種信賴利益值得保護。實踐中，廈門市（原）地稅局于2009年出臺《對納稅人適用“無過錯推定”原則的指導意見》，規定稅務機關對納稅人的稅收違法行為承擔舉證責任，在未有確鑿證據下不得推定納稅人違法。雖體現了納稅人的權益，但這僅是個別地方稅務機關的“承諾”，在我國稅法未規定誠實推定權或其他替代性條款，且稅務機關時常有違誠實推定之舉的情況下，很難認為納稅人享有一般性的誠實推定信賴利益。另一方面，行政法上的信賴利益保護原則指向對行政決定撤銷、變更之限制以及行政機關權力的失效問題，同樣不涉及舉證責任分配，將其視作誠實推定權的理論來源，有模糊誠實推定權本質之虞。既有研究將信賴利益保護和誠實推定聯系在一起有其因由，也即二者都旨在限制行政權力，保障稅法的安定性，但關鍵差異在于：前者的控權重在事后，后者的控權則在事前。
實際上，域外學說多認為誠實推定權系借鑒刑法上的無罪推定和民法上的善意推定而得來。比如，波蘭學者普洛斯認為，誠實推定權是稅法受無罪推定原則和善意推定原則影響的結果；美國學者約翰遜也指出美國《國內收入法典》（Internal Revenue Code）第7491節，也即后文將述及的體現誠實推定權的舉證責任分配規則，系稅法受刑法上無罪推定影響的表現，只是其并不認可該做法，斥其乃是“將蘋果與橘子混淆”。誠實推定權本就發軔于域外，所以關于其源起的域外學說值得重視。無罪推定原則要求，檢察機關應承擔被告人有罪的舉證責任，且證明標準應達到“排除合理懷疑”的程度。然而，不能直接將刑法原則移作稅法原則：其一，刑法是最嚴厲的制裁手段，而行政執法可能帶給相對人的危害較小，二者屬性不同；其二，許多時候涉稅信息完全偏在于納稅人一方，稅務機關很難得到相關證據，這與犯罪行為實施后（不作為犯罪相對特殊）便一定程度上獨立于行為人的客觀存在性有所不同；其三，無罪推定是訴訟法原則，能否直接適用于執法場域，不無疑問。但本研究認為，前述差異并不說明稅法不能借鑒無罪推定的法理，而更可能意味著，在推翻該誠實推定所須達到的證明程度方面，應有別于刑法的適用。畢竟依托善意推定原則，“沒有逃避稅意圖”很難通過證據證明，而“具有逃避稅意圖”則可以通過證據證明。換言之，較之要求納稅人自證誠信，由稅務機關證明其不誠信方為應然之理，這其實也是“誰主張誰舉證”的當然要求。由此出發，稅務機關自應承擔納稅人存在稅收違法事實的舉證責任，考慮到通說認為行政證明標準低于刑事證明標準、高于民事證明標準，故稅務行政之證明標準達到介于刑法“排除合理懷疑”與民法“優勢證據”之間的“明顯優勢證據”標準即可，且稅務機關有權力要求納稅人履行提供涉稅信息的協力義務。
在從學理層面廓清誠實推定權的源起與核心意涵后，便可給其下一個相對明確的定義：稅務機關認為納稅人有少繳稅款嫌疑時，應由其承擔舉證責任，證明強度應達到“明顯優勢證據”的標準。不過，由于涉稅信息往往偏在于納稅人一方，為免納稅人濫用權利以行避稅之舉，誠實推定權亦要求納稅人承擔申報納稅和提供納稅資料的協力義務。考慮到稅務機關如能隨意認定納稅人提供的申報信息或納稅資料為假，則舉證責任實際上仍被倒置給納稅人，故依誠實推定權之要求，納稅人提供的涉稅信息應被推定為完整、準確，稅務機關若有相反意見，應承擔相應舉證責任。可見，確立誠實推定權最核心的要求和制度功能，在于舉證責任的正確配置。
（二）域外制度經驗檢視
厘清誠實推定權的概念后，有必要借鑒域外經驗，以明晰我國誠實推定權的入法路徑。有關誠實推定權的域外規定可分為三種類型。第一種類型直接采用誠實推定（presumption of honesty）或視為誠實（treating you as being honest）等表述，這是大多數認可誠實推定權的國家所采取的做法。例如，《加拿大權利與自由憲章》（Canadian Charter of Rights and Freedoms）于1982年被引入加拿大憲法，其明確規定國民享有“不得自證其罪”等權利。受此影響，加拿大國稅局在1985年頒布的《納稅人權利宣言》（Declaration of Taxpayer Rights）中規定，稅務局在處理有關納稅人的所得稅事項時應推定納稅人為誠實，除非有相反之證據。英國稅務及海關總署頒布的《納稅人憲章》（Your Charter）規定：“我們將假定您所言為真，除非我們有合理理由得出相反的結論。”愛爾蘭稅務與海關署的《納稅人服務憲章》（Customer Service Charter）規定：“在未有清楚證據情形下，我們在與您進行涉稅交涉時將視您為誠實納稅人。”在波蘭，1997年的《稅法條例》（Tax Ordiance Act）因未保護誠實推定權而招致批評。2018年，波蘭《企業家法》（Law of Entrepreneurs）引入新條文，規定行政機關應推定企業家之行為合乎法律、誠實且尊重良好習慣，除非其可證明事實并非如此；其隨即于2019年頒布新的《稅法條例》，在其第19條第2款規定稅務機關應信任納稅人，假定其行為誠實且合法。澳大利亞國稅局頒布的《納稅人憲章》（Taxpayers' Charter）規定稅務機關應視納稅人為誠實，也即“我們推定您所提供的信息是完整且準確的，除非我們有證據作出相反認定”。韓國《納稅人權利憲章》規定：“納稅人只要履行了記賬、申報等協力義務、沒有具體的逃稅嫌疑，其所提交的納稅資料就應被推定為真實。”通常認為的發展中國家也不乏如此行事的立法例，如柬埔寨《納稅人權利憲章》便規定：“稅務機關在未有相反證據情況下，應視納稅人提供之信息為完全準確。”坦桑尼亞國稅局頒布的《納稅人權利清單》（Taxpayer's Rights）也規定：“納稅人有權利被推定為誠實，除非有相反證據存在。”
第二種類型采用“無罪推定”（presumption of innocence）或“善意推定”（presumption of good faith）的表述，這也從側面佐證了前文述及的誠實推定與無罪推定、善意推定的密切關聯。該類立法例中，最典型者莫如《俄羅斯聯邦稅法典》（Налоговый кодекс Российской Федерации），其第108條第6款規定：“在未依據聯邦法律規定之程序證明納稅人有稅收違法行為（налогового правонарушения）情形下，應推定納稅人無罪。”從表述看，容易以為該條僅適用于稅收刑事責任的承擔，但從體系的視角出發，該條前文之第106條已明確將“налогового правонарушения”界定為違反稅法之行為而非稅收犯罪行為，故第108條第6款的規定也就是誠實推定權的制度淵源。俄羅斯學者便認定該條是民法上“善意推定”之體現，即在“無法證實納稅人具有惡意之情形下，應推定其為善意”。哈薩克斯坦于2017年修改《稅款和其他應繳財政款法典》（О налогах и других обязательных платежах в бюджет），引入“納稅人善意原則”，規定稅務機關應推定納稅人在履行納稅義務時是善意的，證明納稅人違法的舉證責任應由稅務機關承擔，且發生涉稅爭議時，對稅法上的不確定條款應作有利于納稅人之解釋。
第三種類型雖未直接表述“誠實推定權”或“無罪推定權”“善意推定權”，但其明確規定了納稅人違法的舉證責任由稅務機關承擔。例如在荷蘭，稅務機關對納稅人收入項的非真實性承擔舉證責任，納稅人就其抵扣項的真實性承擔舉證責任，但只要納稅人履行了申報和協作義務，稅務機關就應推定申報額為正確數額，除非其有相反證據。瑞典也規定稅務機關在認定納稅人申報的收入偏低時應承擔舉證責任。
不少學者認為美國稅法認可納稅人的誠實推定權，這實際上是一種誤讀。美國國稅局頒布的《納稅人權利清單》（Taxpayer Bill of Rights）規定納稅人有權享受高質量服務，得到迅捷、禮貌和專業的協助，但審視國稅局的解釋不難發現，這一權利并不涉及舉證責任配置。雖然《國內收入法典》第7491節確實規定稅務機關在特定情形下應承擔舉證責任，這也確實是無罪推定原則影響稅法的結果，但其并非完整意義上的誠實推定權。一方面，通常情況下承擔舉證責任的仍是納稅人，尤其在稅收核定方面，國稅局享有“正確推定權”（presumption of correctness），只有納稅人提出“優勢證據”以證明國稅局之核定“武斷且過度”，舉證責任才移轉給國稅局；另一方面，第7491節有許多靈活的附加條款，稅務法庭都不會適用該節規定。因此，更為準確的表述是，美國納稅人享有不完全的誠實推定權。
三、基于誠實推定權的征管法制度重構
誠實推定權進入稅收征管法，與其說是新設單一條文便告功成，毋寧說其所指向的是體系性視角下由一系列經過優化的規則所重構的制度。
（一）誠實推定權進入征管法的體系性視角
在立法中明確賦予納稅人誠實推定權是基礎性的。第二部分梳理了域外立法經驗規定誠實推定權的三種模式。本文認為，立足我國實踐，應借鑒模式一，即直接闡明納稅人享有誠實推定權。一方面，明示“誠實推定權”及其核心意涵，有助于塑造理念共識、增進權利實現的可能性。我國深受權力優位氛圍的熏陶，此舉殊為必要，由此可排除前述第三種也即默示規定方式的采用。另一方面，雖然刑法無罪推定原則與民法善意推定原則確系誠實推定權的部分理論淵源，一般法理的跨法域適用也已獲得認可，但學理探討、法律適用是一碼事，立法是另一碼事。立法講求清晰、明確、無歧義和不引發爭議。鑒于我國畢竟是一個部門法傳統甚為濃厚的國家，直接在行政法色彩濃厚的稅收征管法上列示，通常被認為是刑法或民法的原則，仍不盡合意。故而，為免“將蘋果與橘子混淆”，第二種規定方式也可被剔除。國務院法制辦在2015年1月發布了《征求意見稿》（2015），其于第11條（對應現行法第8條）集中列舉了納稅人的多項權利，將誠實推定權規定在該條款中最是便利。具體言之，不妨在該條項下增設一款：“納稅人依法享有誠實推定權，稅務機關在未有充分證據的情況下不得推定納稅人有稅收違法行為。納稅人已經履行本法規定的協助義務的，其所提供的涉稅信息就應被推定為真實、完整、準確，除非稅務機關有充分的相反證據。”
單單只用一個條文闡明納稅人享有誠實推定權是不夠的。前文曾述及，法律確立一項權利的同時，要給特定其他主體配備相應義務。在稅務機關處于積極主動地位的稅法場域尤應如此，否則，納稅人的誠實推定權便很可能僅停留在宣示層面。就此而言，現行征管法的多項規則建基于“不誠實推定”，有必要基于誠實推定權的價值追求和核心意涵，對相關制度作調校和重構，其核心在于正確區分協力義務與舉證責任，強調逃稅行為必須具備主觀故意的要件和限制稅務檢查權，共促納稅人誠實推定權的實現。下文對此展開檢視。
（二）制度重構的三維面向
1.準確界分納稅人的協力義務和稅務機關的舉證責任
舉證責任配置的問題貫穿稅務執法、復議和訴訟全過程。依《行政復議法》23條、《行政訴訟法》34條，稅務機關在復議與訴訟過程中均應承擔舉證責任。針對執法環節的舉證責任歸屬，目前未見專門法律規定，但從一般法理出發，若是稅務機關主張納稅人存在稅收違法行為，自應由其承擔舉證責任。然而，檢視現行征管法和《征求意見稿》（2015）不難發現，其部分條文有混淆舉證責任與協力義務，從而錯置舉證責任之嫌。
第一，根據現行《稅收征收管理法》35條第1款第6項也即“明顯偏低條款”，稅務機關有權在納稅人申報計稅依據明顯偏低且無正當理由時核定其應納稅額，這就將證明自己行為合理的責任配置給納稅人。實務中，只要納稅人申報的計稅依據低于稅務機關根據通常情形設定的標準值，便往往被認定為屬于“計稅依據明顯偏低”，而納稅人提出的理由卻僅在極個別情況下才會得到認可。這意味著，納稅人實際上承擔了“申報的計稅依據未明顯偏低”或“雖計稅依據明顯偏低但有正當理由”的舉證責任。從誠實推定的角度出發，納稅人應承擔提供涉稅信息之協力義務，在稅務機關對信息真實性有疑問的情況下還應承擔進一步的說明義務，但這不意味著舉證責任便歸屬于納稅人，因為僅是在納稅人未履行協力義務的情形下，稅務機關才可相應降低證明標準。除此之外，在事實真偽不明時，不利之結果仍應歸屬于稅務機關。
稅務機關適用“明顯偏低條款”時將舉證責任倒置給納稅人，實為混淆《稅收征收管理法》35條與第36條的結果。除“明顯偏低條款”外，第35條所載其他五項都屬于納稅人未履行協力義務的情形；《征求意見稿》（2015）第50條（對應現行《稅收征收管理法》第35條）也指出該條適用前提是納稅人未履行協力義務。由于缺乏納稅人提供的涉稅信息，稅務機關難以確定真實稅基，只能進行核定，故此間必然要降低稅務機關的證明標準，其只需證明納稅人存在第35條規定之情形且自身所運用核定方法合理即可。但在第36條規定的情形（關聯交易）下，納稅人已履行提供涉稅信息的協力義務，只是稅務機關認為其信息不真實，欲調整納稅人呈報的稅基，此時稅務機關仍應以“明顯優勢證據”為標準承擔舉證責任。“明顯偏低條款”所對應的情形中，納稅人已履行協力義務，這便迥異于第35條其余五項的情形，而應與第36條共享相同的制度邏輯。所以，合理的做法是將“明顯偏低條款”從第35條移除，歸至第36條麾下，如此便可消解舉證責任錯置之弊。但《征求意見稿》（2015）仍將“明顯偏低條款”置于第50條（對應現行法第35條）之下，應作修正。又考慮到《征求意見稿》（2015）第51條（對應現行法第36條）主要針對企業納稅人，而自然人納稅人也是“明顯偏低條款”的適用對象，故直接將該條款嵌入第51條會引發體系紊亂。綜上，本文建議刪去《征求意見稿》（2015）第50條第2款第6項，改在第51條之后增設一條：“納稅人申報的計稅依據有違公平成交價格且無正當理由，而減少其應納稅的收入或者所得額的，稅務機關有權按第51條的程序和方法進行合理調整。”
第二，《征求意見稿》（2015）部分條文將納稅人在納稅申報中應承擔的協力義務視為舉證責任。其第36條第2款規定，納稅人應對納稅申報的真實性與合法性負責；第57條又規定，在稅務機關進行稅額確認時，納稅人應證明其納稅申報真實、合法。若稅務機關對納稅人提供的涉稅資料真實性存有疑問，納稅人應盡到合理的說明義務，但納稅人違法事實的存在仍應由稅務機關舉證，只是在納稅人未履行協力義務時可相應降低稅務機關須達到的證明標準，這才是納稅人應對納稅申報的真實性與合法性“負責”的真正含義。故此，本文建議將《征求意見稿》（2015）第57條修改為：“對稅務機關進行的稅額確認，納稅人應當協助說明其納稅申報的真實性、合法性。”
第三，《征求意見稿》（2015）第130條將納稅人在行政復議中應承擔的協力義務視為舉證責任。雖然第130條規定稅務機關應對其做出的行政行為之合法性、合理性負舉證責任，但也規定納稅人要對申報之真實性和是否履行協力義務負舉證責任，而這只不過是稅務機關有權對納稅人作不誠實推定的變相表達。所以，本文建議將《征求意見稿》（2015）第130條第1款最后一句修改為：“納稅人對下列事項承擔協助義務……”。
2.強調逃稅行為必須具備主觀故意的要件
降低稅務機關舉證責任的一種典型情形是，認定逃稅行為時不要求或者不強調納稅人必須具備主觀故意。應然地看“，逃稅”也即逃避已發生的納稅義務，其當然要求納稅人有這方面的主觀故意。但審視現行《稅收征收管理法》不難發現，其對于逃稅行為認定的主觀要件強調不足。該法第63條著重指出了逃稅行為的客觀表現，如在賬簿上多列支出，但未充分強調認定納稅人逃稅應以其具有主觀逃稅意圖為前提，甚至在司法實踐中，法院有時都據此認為稅務機關在認定逃稅時無義務證明納稅人的逃稅故意，如南京鐵路運輸法院（2017）蘇8602行初43號判決書所涉情形。由此帶來的結果是，稅務機關在認定逃稅行為時，常僅依據客觀行為標準，而對納稅人的主觀逃稅意圖則一筆帶過或是根本不納入考慮范圍。這實際上是對納稅人的“不誠實推定”。例如，在廣東省深圳市中級人民法院（2014）深中法行終字第538號判決書所涉情形中，某地稅務局第四稽查局發現某納稅人有應扣未扣稅款，向其發出《責令限期代扣代繳稅款通知書》。數月后，因稅務機關內部的職能調整，第四稽查局的稽查工作轉由第一稽查局負責，第四稽查局向該納稅人發出《關于撤銷＜責令限期代扣代繳稅款通知書＞的通知》。該納稅人在五年內多次致函兩個稽查局，詢問這是否意味著其已無必要履行代扣代繳義務，但后者一直未予回復，反而認定該納稅人“在法定申報期限內經稅務機關通知申報而拒不申報”，構成逃稅。該案中的納稅人顯然不存在逃稅的主觀故意，稅務機關的有誤認定體現出忽視主觀故意要件的消極后果。
《征求意見稿》（2015）對此已有所回應。其在第97條（對應現行法第63條）第1款將逃稅的定義修改為“納稅人采取欺騙、隱瞞手段進行虛假申報或者不申報”，第3款在定義“欺騙、隱瞞手段”時也使用了“編造”“騙取”等強調納稅人主觀故意的詞匯，起到強調逃稅行為必須具備主觀故意要件的效果，對此應予肯定。但作為兜底條款的第97條第3款第4項采用“法律、行政法規規定的其他情形”之表述，未凸顯主觀故意要件，建議將之修改為“法律、行政法規規定的納稅人存在逃稅故意的其他情形”。
3.合理限制稅務檢查權的行使
誠如前述，納稅人享有誠實推定權意味著稅務機關要就納稅人稅收違法行為的存在承擔舉證責任。為使舉證具有可能，一定的事實調查權力必不可少，其中最重要的便是稅務檢查權。稅務機關通過行使該權力，可直接從納稅人處強行獲取涉稅信息。從納稅人的誠實推定權出發，對于此種權力應施以必要限制（如規定啟動條件），否則即形同承認稅務機關可在無充分證據情況下推定納稅人有違法嫌疑，進而采取不利于納稅人的檢查措施。然而，現行征管法對稅務檢查的啟動條件未作規定，《征求意見稿》（2015）第88條雖然規定了稅務檢查的啟動情形，即“稅務機關在履行稅額確認、稅務稽查和其他管理職責時有權進行稅務檢查”，但未對“其他管理職責”作任何限定，客觀上使稅務檢查權在行使中獲得脫離法律管控的便捷通道。
從平衡稅務機關之稽征便利與納稅人權利保護的角度出發，宜將稅務檢查區分為日常檢查和稅務稽查，施以不同程度的限制。二者在主體、客體和啟動標準三方面都有差異：前者是各級稅務局（不含稽查局）基于一定事實（如發現納稅人違反協力義務）而對一般稅收違法行為所做的常規檢查；后者是各級稽查局在發現清晰線索的情況下對納稅人逃稅、抗稅、騙稅、虛開發票、發生納稅義務但未申報等特殊稅收違法行為所做的專門檢查。對于日常檢查，不妨規定較低的啟動標準，但也應限制檢查頻率，以免影響納稅人正常的生產經營活動乃至日常生活；對于稅務稽查，則應規定較高的啟動標準，《稅務稽查工作規程》（國稅發〔2009〕157號）和《稅務稽查案源管理辦法（試行）》（國家稅務總局，2016）已有相關規定，在下一步修改稅收征收管理法時可以參酌借鑒。
基于以上分析，本文建議對相關條文的表述進行修改。首先，應在《征求意見稿》（2015）“稅務檢查”專章中明確區分日常檢查與稅務稽查。可參考《征求意見稿》（2015）第55條的規定，在第88條第1款之前增設一款：“稅務檢查分為稅務稽查和日常稅務檢查。稅務稽查部門負責第55條所述四類稅收違法行為的查處，稅務征收管理部門負責其余稅收違法行為的查處。”并將第88條第1款修改為：“稅務機關在進行稅務稽查和日常稅務檢查時有權采取下列措施……”。其次，根據《征求意見稿》（2015）第49條，稅額確認程序本身已有一定的啟動條件限制，故稅務機關在稅額確認過程中可直接啟動日常檢查，但建議在《征求意見稿》（2015）第88條第1款后增設一款：“稅務征收管理部門在有合理理由懷疑納稅人有稅收違法行為時，有權進行日常稅務檢查。在進行稅額確認的過程中，稅務征收管理部門有權直接進行日常稅務檢查。”再次，建議在前述第88條第2款后增設一款：“在稅收違法線索清晰且資料完整的情況下，經稽查局負責人批準或者案源管理集體審議會議審議決定，可以啟動稅務稽查。”最后，建議在第88條后增設一條：“對同一納稅人的同一納稅行為，如無新證據，稅務征收管理部門不得在一個月內重復進行日常稅務檢查。”
四、誠實推定權能改變什么：稅法裁判的視角
在稅收征收管理法上引入誠實推定權能否引發以及將如何引發法律行為的改變？對該問題的求解，不妨依托實務中的稅法案例，來考察誠實推定權的確立將產生怎樣的影響。
（一）“計稅依據明顯偏低”的認定將更趨嚴謹
誠實推定權入法后，可以預期稅務機關認定“計稅依據明顯偏低”時較為隨意的狀況將得到改善。從當前的實務看，稅務機關認定“計稅依據明顯偏低”時往往持過于寬松的標準，且多未闡明標準的合理性。以上海市浦東新區人民法院（2016）滬0115行初56號判決書所涉情形為例，該案原告楊雙珍以92.5萬元的價格將某宗房產轉讓給仲靜怡，稅務機關則以評估公司的108萬元評估價為準調整了應納稅額。楊雙珍認為自己所申報的就是真實交易價格，相繼提起行政復議和行政訴訟，要求以92.5萬元作為計稅依據但未獲支持。值得注意的是，法院在判決書的說理中指出，根據國稅發〔2007〕33號文，納稅人申報的計稅依據不得低于稅務機關確定的最低計稅價格，且“明顯偏低條款”的適用不以納稅人存在不如實申報情形為前提。如此理解，系將主觀因素完全擯除在適用該條款的考量范圍之外，并以“計稅依據偏低”取代“計稅依據明顯偏低”。
必須明確，適用“明顯偏低條款”須以納稅人“不誠實”為前提。這是因為，稅法和民商法同處在統一法秩序之內，若無足夠有力的理由，稅法上的效果不宜背離民法的調整結果。稅務機關對計稅依據加以調整，便是使同一行為的稅法評價異于民法評價，因而不得恣意為之。進一步言，判定“明顯偏低”時無法脫離比較基準。從市場在資源配置中發揮決定性作用出發，應當認為市場交易中形成的價格較評估價格效力更優，僅在該市場價格失真的條件下方才有調整的空間和必要，而價格失真則導向納稅人的不誠實行為。
由此便可理解，之所以法律上規定“計稅依據明顯偏低”時可啟動核定調整，根本原因在于，“明顯”偏低的客觀狀態一定程度上能反映納稅人主觀上的不誠實。而為避免這種推論過于武斷，“計稅依據明顯偏低”必須緊跟“又無正當理由”的后綴。這決定了，從納稅人享有誠實推定權出發，無論有無正當理由，一般性的“計稅依據偏低”不應成為調整應納稅額的適格情形。現實中，國稅發〔2007〕33號文規定納稅人申報的計稅依據不得低于最低計稅價格，若此最低計稅依據價格是市場價格，則零下浮的要求過于嚴苛。自2010年起，稅務機關開始推行存量房交易納稅評估系統，該系統以評估價為比較基準，且力圖使評估價貼近市場價。財稅〔2011〕61號文將20%作為存量房交易申報的下浮下限，稅總發〔2013〕129號文又將之修改為10%。相比于國稅發〔2007〕33號文，上述兩個規范性文件的規定自然更優，但仍存在標準偏于嚴苛的問題。本文建議參考《合同法》74條和《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國合同法＞若干問題的解釋（二）》19條，以30%作為下浮下限標準。這是符合誠實推定精神的制度安排的。
（二）納稅人主張的正當抗辯理由更易獲得認可
承前，誠實推定權入法也將使納稅人針對“計稅依據明顯偏低”所提出的抗辯理由更易被認定為正當。目前，納稅人提出的理由僅在極少數情況下才會得到承認。以江蘇省淮安市中級人民法院（2019）蘇08行終122號判決書所涉情形為例，該案原告周國威以72萬元的價格從周艷娟處購入某宗房產，稅務機關以評估系統生成的評估價98萬元為準，核定調整了應納稅額。周國威認為，其與周艷娟系姐弟關系，應成為抗辯“計稅依據明顯偏低”的正當理由，但無論稅務機關還是一、二審法院皆未采信該主張。值得注意的是二審法院的裁判說理，其指出，蘇地稅發〔2014〕58號文規定三代以內直系血親之間的交易屬于正當理由，該案中的姐弟關系不屬于此種情形，故不予認可。
該案裁判反映出的問題是，稅務機關和法院認定正當理由時常依托相關規范性文件。這本是依法治稅的表現，但規范性文件未加列示不意味著排除某一情形成為正當理由的可能性。僅以文件中未直接闡明便認定不屬于計稅依據明顯偏低的正當理由，實為對納稅人作“不誠實推定”。事實上，就本案所涉情事而論，鑒于具備特定民事身份的納稅人之間有特別的利益關聯，其相互間經濟活動的稅法處理顯然要異于普通情形。財稅〔2009〕78號文即規定，房屋所有人將房屋產權無償贈予兄弟姐妹的，不征個稅；國家稅務總局2014年第67號公告也明確，交易雙方具有兄弟姐妹關系可視為股權轉讓收入明顯偏低的正當理由，這都是上述理念的體現。由此說來，該案中姐弟關系足以成為抗辯“計稅依據明顯偏低”的正當理由，稅務機關和法院不予認可有機械適用規范性文件的嫌疑。
法律明確承認納稅人享有誠實推定權后，因其成為整個稅收執法和司法裁判的“語境”，故而再進行正當理由考察時的思路便與今日不同。概言之，當前的做法是將納稅人無正當理由視作“計稅依據明顯偏低”的一般情形，以文件列舉的方式例外地使部分理由正當化；誠實推定權入法后，前述邏輯即轉變為，納稅人只需提出自己的理由并使其在外觀上合理正當，如此便已完成自身應履行的協力義務，稅務機關若認為該理由非正當，須舉證說明。這意味著，稅務機關不能再拘泥于規范性文件的列示，而要對納稅人提出的理由作實質性審查，一旦糾紛進入司法裁判環節，因舉證責任更多地被配置給稅務機關，納稅人的訴求也更可能獲得法院支持。
（三）主觀故意要件在認定逃稅行為時的地位上升
法律明確承認納稅人享有誠實推定權，意味著認定逃稅行為時不能再忽視對主觀因素的考察，這將合理地降低一項行為被認定為逃稅的概率。前文已述及，現行法對逃稅的界定未能凸顯主觀故意要件，因而導致實踐中稅務機關認定逃稅時多重客觀要件而忽視主觀要件。以浙江省諸暨市人民法院（2017）浙0681行初327號判決書所涉情形為例，該案原告浙江神舟置業有限公司代其關聯企業支付約1297萬元的拆遷補償款，并將之列入土地成本支出中，稅務機關認為該做法屬于“在賬簿上多列支出”，進而認定為逃稅，法院亦認同稅務機關的觀點。不難發現，整個處理過程基本未探查納稅人的主觀因素，便徑直根據客觀行為作出認定。而如果稍加分析主觀因素，結論便很可能不一致：若納稅人當初知曉代付的拆遷補償款無法在稅前扣除，則其相當于主動承擔不必要的稅收成本，于理不通。故在無相反證據情況下，應認為其確實對代付費用無法在稅前扣除一事不知情，因此也就不具有逃稅的主觀故意。
實際上，該情形并非孤例，許多被認定為逃稅的行為，是否真有主觀故意皆非一目了然。在誠實推定權正式入法，尤其是據此對“逃稅”作更周密、嚴謹的規定后，許多當前被認定為逃稅的行為，便可能在考察納稅人主觀因素后得出相反結論。應強調的是，落實誠實推定不意味著“唯主觀故意”，客觀的逃稅行為本身就表明納稅人可能具有一定的主觀故意，但稅務機關應提供更多能證明納稅人具有主觀故意的證據，對于納稅人提出的理由也應持更為寬容的態度。至于法院，在證據僅能證明納稅人有特定行為而無法證明其具有主觀逃稅故意的情況下，應認定納稅人不構成逃稅。
結語
誠實推定權進入稅收征管法，有著堅實的理論基礎和突出的現實需要，其在直接保護納稅人合法利益的基礎上，也有助于分配正義與和諧征納關系的實現。適逢《稅收征收管理法》的修改進入關鍵時期，將誠實推定權納入草案頗為必要。但必須明確，誠實推定權入法并非僅增設專條乃至專款便可克竟全功，關鍵在于明確其意涵，即稅務機關和納稅人圍繞有無少繳稅款產生爭議時，須由稅務機關承擔舉證責任。由此出發，現行稅收征管法律體系中的多項規范都有必要加以調適。換言之，誠實推定權的入法，必須秉持一種系統的觀念，反之，僅在關于納稅人權利的條文中增列一項，意義極其有限。從實踐中的情形看，正因為誠實推定權的缺位，稅務機關在適用“明顯偏低條款”、逃稅條款時常導向不利于納稅人的結論，其間不乏有失允當的情形。即便進入稅務行政訴訟的環節，出于對專業判斷的尊重，法院也多會認可稅務機關的觀點。若在稅收征管法中明確承認納稅人誠實推定權，并基于此對相關規則作整體調適，則該種窘境有望得到改善，這也再次佐證誠實推定權入法的必要。