□控告申訴檢察是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督體系的重要組成部分，也是回應(yīng)人民群眾新要求新期待的橋梁。在法治化、高質(zhì)量發(fā)展的理念指導(dǎo)下，厘清控告申訴檢察職權(quán)的內(nèi)在機(jī)理，按照固本強(qiáng)基和系統(tǒng)化思維，以“理”為要、綱舉目張，厘定“受理、辦理、說理”三要素為主體的控告申訴檢察工作機(jī)制，通過專項督查、創(chuàng)新增效等活動，推動提升接訪辦信、監(jiān)督和救濟(jì)等工作水平，最終實現(xiàn)“民有所呼、我有所應(yīng)”的高質(zhì)量發(fā)展。
把信訪納入法治化軌道，是黨的十八大確立的信訪制度改革方向。進(jìn)入新時代，高質(zhì)量發(fā)展的新命題對運(yùn)用法治思維明晰檢察信訪工作定位，以控告申訴檢察方式及時受理、依法辦理、主動回應(yīng)群眾信訪訴求，防范和化解信訪矛盾糾紛，實現(xiàn)維護(hù)群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法公平公正相統(tǒng)一，提出了新的更高要求。
厘清內(nèi)在機(jī)理，注入高質(zhì)量發(fā)展新動能
從微觀視角看，控告申訴檢察既是司法辦案，更是司法服務(wù)，對其工作質(zhì)效的評價，應(yīng)以當(dāng)事人體驗為中心，以更好地滿足人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全和環(huán)境的需求為標(biāo)準(zhǔn)，只有堅持政治性、人民性為根本遵循，厘清控告申訴檢察的內(nèi)在機(jī)理，才能為高質(zhì)量發(fā)展注入新動能。
把規(guī)范化辦案作為提質(zhì)增效的內(nèi)生動力。接待群眾來訪、辦理群眾來信的本質(zhì)就是辦案，運(yùn)用辦案化方式解決人民群眾合理合法信訪訴求，符合社會對控告申訴檢察工作的普遍認(rèn)知。實踐中，部分當(dāng)事人對“合理但不合法”信訪訴求的執(zhí)念，當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)之間對于“合法卻不合情理”終結(jié)性處理決定和裁判結(jié)果的爭議，通過信訪渠道進(jìn)入控告申訴檢察范疇。“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”法律監(jiān)督格局的構(gòu)建，為控告申訴檢察職能、履職方式的融合發(fā)展提供了新契機(jī)，針對業(yè)已發(fā)生的涉法涉訴信訪矛盾糾紛，以司法救濟(jì)、檢察監(jiān)督等方式，依托訴訟化、規(guī)范化程序，重啟審查或復(fù)查處理工作，助力提升息訴息訪的公平性和正義性。以刑事申訴為例，修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》實行后，控告申訴檢察部門統(tǒng)一接收刑事申訴案件，并指定檢察官進(jìn)行受理審查，必要時進(jìn)行調(diào)查核實。經(jīng)審查認(rèn)為原案處理可能存在錯誤的，按程序移送相關(guān)刑事檢察部門辦理。受理與辦理適度分離或稱繁簡分流的運(yùn)轉(zhuǎn)程序，使監(jiān)督更專業(yè)、更精準(zhǔn)，專事刑事檢察的檢察官或主辦檢察官辦案組運(yùn)用調(diào)卷復(fù)查、公開聽證等方式，厘清是非曲直，防止司法權(quán)威與群眾訴求產(chǎn)生較大錯位，衍生纏訴纏訪。
把實質(zhì)化息訴作為檢驗質(zhì)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。著力防范檢察環(huán)節(jié)的矛盾糾紛，暢通群眾訴求表達(dá)渠道是基礎(chǔ)和前提，控告（申訴）人作為需求方，控告申訴檢察人員作為供給方，依托12309檢察服務(wù)中心導(dǎo)“訪”入“訴”能動司法，探索簡便易行的受理、辦理和說理工作機(jī)制，對處于檢察流程的群眾信訪，及時傳遞、反饋給案件承辦人，并引起其重視，為贏得當(dāng)事人對檢察處理決定的認(rèn)可奠定了基礎(chǔ)。依托聯(lián)合接訪、帶案下訪等工作機(jī)制，控告申訴檢察積極配合本院其他檢察部門作出的刑事終結(jié)性處理決定、民事行政、公益訴訟檢察監(jiān)督結(jié)論等的答復(fù)工作，解疑答惑、指點迷津。對窮盡法律程序、訴求具有一定合理性的，可聯(lián)合政府職能部門給予適當(dāng)?shù)膸椭M(jìn)一步消解當(dāng)事人不滿情緒，增強(qiáng)息訴化解工作的公信力。由此，將矛盾的末端治理轉(zhuǎn)為源頭預(yù)防、將被動應(yīng)對變?yōu)閯討B(tài)預(yù)防，提升控告申訴檢察工作效應(yīng)。
堅持維護(hù)權(quán)益與司法終局的智慧視角。我國憲法第41條賦予公民批評、建議，以及向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，控告申訴檢察部門堅持以人民為中心的發(fā)展思想，做好民生、民利的“代言人”和維護(hù)者是題中之義。當(dāng)前，控告申訴檢察的職責(zé)范圍包括了對實施司法活動的公安、法院、檢察院及其工作人員阻礙行使訴訟權(quán)利、違法辦案等的監(jiān)督，對終結(jié)性刑事處理決定、裁判的監(jiān)督，等等；并且，對本院管轄內(nèi)的訴訟監(jiān)督案件依法導(dǎo)入相應(yīng)法律程序、分流移送其他檢察業(yè)務(wù)部門辦理后，負(fù)有跟蹤督促及聯(lián)合首辦責(zé)任部門“三個月辦理過程或結(jié)果答復(fù)”的職責(zé)，對檢察環(huán)節(jié)司法辦案風(fēng)險負(fù)有監(jiān)測、預(yù)警和組織協(xié)調(diào)化解的主體義務(wù)，努力防范信訪矛盾集聚上行，最大限度減少不和諧因素。對自行辦理的控告申訴案件，要嚴(yán)格執(zhí)行信訪終結(jié)程序，對已窮盡法律程序的，在控告申訴人同意和配合下，啟用公開審查、信訪評查等程序，對當(dāng)事人拒不接受終局性法律處理意見或監(jiān)督結(jié)論的，經(jīng)省級檢察院復(fù)查，依法予以終結(jié)。控告申訴檢察業(yè)務(wù)部門只有在把好“入口”、做好“出口”上出實招、下功夫，才能兼顧群眾合法權(quán)益與司法公正權(quán)威的統(tǒng)一，真正發(fā)揮好法律監(jiān)督最后一道防線的作用。
厘定“受理、辦理、說理”工作模式，以程序正義保障實體公正
程序正義原則指導(dǎo)下的受理機(jī)制再造。涉法涉訴信訪作為案件受理導(dǎo)入是控告申訴檢察的基礎(chǔ)性工作，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)以正當(dāng)程序為支撐，對利害關(guān)系主體合法權(quán)益的救濟(jì)價值。受理機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)處理好訴求多元化與立案標(biāo)準(zhǔn)化的平衡關(guān)系。首先，依法規(guī)范受理，暢通訴求表達(dá)渠道。對屬于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍的控告申訴事項，審查后及時作出受理決定，導(dǎo)入法律程序并答復(fù)控告申訴人；對不予受理的，做好解釋說明工作；對不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的其他信訪，轉(zhuǎn)送主管機(jī)關(guān)處理并告知信訪人，或者告知信訪人向主管機(jī)關(guān)反映。通過依法規(guī)范做好受理前的答復(fù)和釋法說理工作，真正做到讓群眾“最多訪一次”。其次，準(zhǔn)確甄別分流，調(diào)查核實適度前移。對符合管轄且予受理的涉檢事項、訴訟監(jiān)督事項統(tǒng)一歸口，指定控告申訴檢察人員在7日以內(nèi)作出程序性處理決定，經(jīng)審查控告申訴材料、法律文書等仍存在不明情況的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實，聽取信訪人控告申訴事實和理由、走訪聯(lián)系原案承辦人和其他訴訟參與人，把握當(dāng)事人核心訴求。調(diào)查核實的方式既可以是書面的，也可以是現(xiàn)場核查。控告申訴檢察人員的調(diào)查核實工作可以幫助信訪當(dāng)事人由“訪”入“訴”，防止在受理環(huán)節(jié)滋生信訪矛盾。
訴訟化、程式化的辦理機(jī)制構(gòu)造。將實體正義和權(quán)利救濟(jì)理念貫徹到控告申訴檢察辦案工作中，通過辦案的程式化、訴訟化構(gòu)造提升辦案效果。對當(dāng)前和今后辦理的“6+1”類控告申訴案件：刑事申訴、立案監(jiān)督、阻礙律師依法行使訴訟權(quán)利、本院指定居所監(jiān)視居住的決定與執(zhí)行的監(jiān)督、國家賠償、國家司法救助，以及上一級檢察院對下一級檢察院不支持民事監(jiān)督申請決定的復(fù)查案件，要壓實首辦責(zé)任，圍繞控告申訴焦點和申請依據(jù)，嚴(yán)查細(xì)審、明辨是非，全方位審閱證據(jù)材料，提升監(jiān)督水平。經(jīng)辦理，對刑事申訴案件有錯誤可能的、立案監(jiān)督案件審查后需要偵查機(jī)關(guān)說明理由的，移送本院其他刑事檢察部門立案辦理；認(rèn)為當(dāng)事人民事監(jiān)督申請符合受理條件的，應(yīng)指令下一級檢察院受理，必要時也可以直接受理。同時，彰顯控告申訴檢察辦案活動的外部監(jiān)督、內(nèi)部制約等監(jiān)督屬性，對本院管轄的訴訟監(jiān)督案件經(jīng)審查初核后導(dǎo)入法律程序，對本部門管轄的控告申訴案件依法辦理、調(diào)查核實并監(jiān)督糾正，如，對于辯護(hù)人、訴訟代理人控告阻礙行使訴訟權(quán)利的案件，既要調(diào)查控告反映的訴訟權(quán)利受到侵害是否屬實，也要在規(guī)定的審限內(nèi)精準(zhǔn)糾偏，其辦案過程是司法效率、救濟(jì)權(quán)保障、監(jiān)督制約的平衡博弈。近年來，有的地方探索涉法涉訴信訪事項案件化辦理，對尚未明確檢察職能部門、訴求具有合理性的，作為控告自辦事項進(jìn)行案件化辦理，例如，根據(jù)刑事訴訟法第145條的規(guī)定，對法院判決書未寫明沒收而公安機(jī)關(guān)未及時解除扣押予以返還的被告人持有的扣押物，控告申訴檢察部門在依法核實的基礎(chǔ)上，通過協(xié)調(diào)、跟蹤和糾偏等方式，監(jiān)督該機(jī)關(guān)依法對扣押物作出處理，彰顯法律監(jiān)督成效。
檢察官辦案釋法、場景化說理機(jī)制探索。控告申訴檢察官對所辦理案件的事實認(rèn)定、法律適用和依法合規(guī)等要充分答疑解惑、釋法說理，主動回應(yīng)群眾關(guān)切的問題。一是辦案過程以案釋法，傳達(dá)清楚。以案釋法是檢察官的客觀義務(wù)。控告申訴檢察官在履行職責(zé)過程中，接訪聽訴、辦信審查、核查監(jiān)督等既是其檢察工作方式，也是其與控告申訴人、其他訴訟參與人等的溝通橋梁，因此，在對原案全面審查、信訪訴求客觀評判的基礎(chǔ)上，結(jié)合法律要旨，用通俗易懂的方式向控告申訴人作出解釋和說明，傳達(dá)說理務(wù)必清楚明了，不斷引導(dǎo)控告申訴人對法律規(guī)定和辦案結(jié)果形成較客觀的認(rèn)知。二是辦結(jié)案件文書說法，提升效力。控告申訴案件的辦理結(jié)果不僅要書面答復(fù)，而且要把說理引入法律文書制作，針對控告申訴人提出的事實和理由，運(yùn)用證據(jù)厘清事實，適用法律對辦案程序和結(jié)果進(jìn)行說理，即闡明事理、釋明法理、講明情理。并且，結(jié)合控告申訴個體的教育文化程度和主觀認(rèn)知狀況，對重點問題當(dāng)面或電話溝通，促使其對檢察處理意見的接受、認(rèn)可。三是聽證案件解惑普法，案結(jié)事了。針對部分控告申訴人對法律了解不夠全面和準(zhǔn)確，易在信訪過程中不當(dāng)解讀法律的情況，依托檢察聽證平臺，堅持為民、便民的原則，探索分層次、分類型、公示公開的場景化說理機(jī)制，引入人大代表、人民監(jiān)督員、律師等社會第三方評議程序，著重圍繞主要事實、關(guān)鍵證據(jù)和程序等展示、說理、講法，疏導(dǎo)控告申訴人“信訪不信法”的情緒，用陽光辦案、智慧借助傳播法治正能量，提升檢察公信力。
“求極致、重創(chuàng)新”，助力控告申訴檢察高質(zhì)量發(fā)展
控告申訴檢察既是業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的政治工作，又是政治性很強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，在控告申訴檢察職能的轉(zhuǎn)型蝶變過程中，要始終抓住人這一關(guān)鍵要素，堅持把群眾利益放在第一位，依靠人民群眾實施法律監(jiān)督，也要激發(fā)檢察官新動能，全面提升控告申訴檢察水平，以“求極致”的態(tài)度做好工作。首先，個案辦理求極致，既要嚴(yán)查細(xì)審，穩(wěn)扎穩(wěn)打?qū)I(yè)化、精準(zhǔn)化，也要依法審慎、有理有據(jù)、謙抑平和，聚焦信訪當(dāng)事人的核心訴求，斟情酌理，找到其合法權(quán)益與司法公正的最大公約數(shù)，達(dá)到法、理、情正向趨同。其次，工作機(jī)制重創(chuàng)新，從專項治理、重點督查和典型示范中汲取智慧，深度夯實責(zé)任擔(dān)當(dāng)、作風(fēng)效能等強(qiáng)基工程。以制度執(zhí)行力為抓手，聚焦當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)、司法活動監(jiān)督和社會矛盾化解等控告申訴檢察職能，變事后交辦、行政督導(dǎo)為依職能審查、息訴辦案“雙責(zé)”機(jī)制，對符合法定情形的，輔之有效的國家司法救助、刑事賠償、政府幫扶等，讓人民群眾從公開、透明、公正的司法活動中體會檢察為民的“溫度”，有更多、更優(yōu)、更實的獲得感。
（作者為上海市人民檢察院第一分院副檢察長）