堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，是習近平法治思想的重要內涵。習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出，全面依法治國是一個系統工程，要整體謀劃，更加注重系統性、整體性、協同性。立法法典化不僅是建構法律規范體系的重要手段，更是推進依法治國、建設法治國家、促進國家治理體系和治理能力現代化轉型的內在要求。相較于單行法律創制，法典化的立法邏輯更具系統性、完整性和復雜性。以成文法為主要法律淵源的國家，法典編纂更映射出其立法技術法治化水平。民法典的頒布與實施，標志著我國法治建設業已走入體系化發展時代。作為我國三大部門法之一的行政法，法典化的呼聲日益強烈。面對進一步深入推進依法行政，加快建設法治政府，如期實現法治政府基本建成的奮斗目標，行政立法的碎片化急需體系化探索。當前推進行政立法法典化，具備了一定的理論研究基礎與立法經驗積累，行政立法法典化在我國不僅必要，而且可行。
我國行政立法法典化的歷史沿革
回顧歷史，行政立法法典化，并非空穴來風，亦非曇花一現。我國古代即有行政立法法典化的濫觴。成書于開元二十七年（739年）的《大唐六典》，就嘗試通過對行政法律的體系化來重構秩序。作為我國歷史上最早具有行政性質的法典，《大唐六典》對中央和地方國家機關機構、編制、職責、人員、品位、待遇等進行精致的設定。其修典技術，對此后明清行政法典的建設產生重要影響。直至清代的《五朝會典》，中國封建社會最為完備的行政法典就此形成。民國時期，先后制定了《中華民國國民政府組織法》《訴愿法》《行政訴訟法》，并匯編形成六法全書中的行政法編。
新中國成立之初，確立人民當家作主的地位，明確各級各類行政機關的職權范圍，社會主義制度下行政法律體系化探索由此拉開序幕。但是，隨著反右擴大化、文化大革命等錯誤影響，公檢法機關被砸爛，國家法治進程受到前所未有的破壞，我國行政法律法典化的進程被迫中斷。改革開放后，汲取文革教訓，恢復法制，具有中國特色的社會主義行政法法典化進程迎來發展的第二個春天。1985年，時任全國人大法律委員會顧問的陶希晉先生召集國內頂尖學者，成立行政立法研究組，首先考慮的是嘗試制定《行政法大綱》。但由于實踐和理論的準備尚不充分，制定時機不成熟，研究組調整立法方向，改為先制定行政訴訟法，并以此來促進行政法典的出臺。1989年，行政訴訟法的頒布，成為新中國行政立法的重要里程碑，實現行政法在訴訟領域的法典化。此后，我國先后出臺行政復議法、國家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強制法、公務員法等一系列規范和監督行政管理活動的基本法律規范；同時，在部門行政法領域也制定和發布了教育法、環境保護法、治安管理處罰法、土地管理法、證券法、反不正當競爭法等法律。自上世紀90年代，行政法學界就開始研究討論制定我國行政程序法，行政程序法立法亦曾被全國人大列入二類立法計劃。但遺憾的是，由于種種原因，行政程序法的立法至今沒有正式啟動。近日，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》明確提出“研究制定行政程序法”的要求，再次吹響新時代行政立法法典化的號角。
新時代行政立法法典化的必要性與可行性
（一）新時代推進行政立法法典化的必要性
中央全面依法治國工作會議提出，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。我國已初步形成了中國特色社會主義法律體系，但在立法上仍需在統一性與科學性上進一步打磨。刑法和民事領域已實現法典化后，推進行政立法法典化的頂層設計，十分必要。
行政立法法典化是建成法治政府的客觀需要。堅持依法行政、建設法治政府，是實現法治國家的最關鍵環節。而建立健全完備的行政法體系制度，是實現法治政府的前提。我國現有的行政法律規范相對分散，對行政行為通用規則缺乏法律的統一、明確規定，在行政執法和行政訴訟中，只能從合法性、合理性等方面進行分析判斷。編纂行政法典，將行政主體、行政行為、監督行政的一般規則規范化，從而建構起統一的行政法規范體系，為建成法治政府奠定堅實的基礎。
行政立法法典化是避免各自為政的治本良藥。碎片化的行政立法，是導致行政機關各自為政亂象的主要原因之一。行政立法法典化，可以減少法律規范之間的沖突，從源頭上防止行政管理中因職權不清、相互推諉或者爭權奪利導致的各種行政爭議發生。行政立法的法典化，為構建統一、完整、有序的行政法體系提供有效路徑，為整合多元利益、容納不同價值，實現良法善治鋪平道路。
行政立法法典化是提高法治效率的重要保障。分散的行政法規范，給法律實踐帶來潛在的不確定性，不僅容易侵害相對人的合法權利，更容易導致行政權力的濫用，降低政府公信力。建立內在統一、完整有序的行政法體系，實現行政立法法典化，可以為行政執法和行政訴訟提供標準化的規范指引，減輕法律適用的負擔，提升法律實施效率。
（二）新時代推進行政立法法典化的可行性
經過改革開放后三十年行政立法的不懈探索，我國的行政法律規范已經初步形成了一個結構相對合理、層次較為分明的規范體系，積累了豐富的立法技術經驗，實踐準備和理論準備均已就緒，進行行政法典編纂工作的條件已經基本成就，具有可行性。
現有行政法律規范基礎，使法典編纂不是“空中樓閣”。行政處罰法、行政許可法、行政強制法的出臺，構建出集程序與實體內容于一體的立法模式。行政訴訟法及其相關司法解釋，也為行政立法法典化提供大量切實可行的規則依據。行政立法法典化并不是另起爐灶，而是在現有行政法律規范的基礎上，通過整合完善，補齊短板，系統化、體系化的方法，使處于分散狀態的行政法律規范，形成一部內容聯系更加緊密、具有內在嚴密邏輯的行政法律規范體系。
現有行政法律實踐智慧，使法典編纂不是“無源之水”。行政立法法典化，要以豐富的立法實踐為基礎。我國歷代法典編撰的經驗，尤其是新中國成立之后、改革開放以來的立法實踐，為我國行政立法法典編纂工作供給了豐富的養分。我國立法程序日臻完善、立法技術日益成熟的同時，借鑒世界各國行政立法法典化的成功經驗，完成行政立法法典化工作，已經具備了充分的實踐基礎。
現有行政法學理論積淀，使法典編纂不是草率行事。行政立法法典化不是一時沖動，一方面，學界對行政法學體系化的學術論證已有一定積累；另一方面，學界對行政法一般原理、行政組織法、行政行為法、監督行政法和行政責任法等方面的研究，已取得一定成果。在法典的宏觀結構上，可以從行政法體系化研究成果中汲取養分，搭建行政法典的基本框架體系。
新時代行政立法法典化的基本設想
我國民法典是在一系列民事基礎立法已經頒布實施后，加工整理、匯編成冊，水到渠成。行政立法法典化是一項浩大的工程，行政立法法典化面臨的困難更多。行政法規范既有一般行政法律規范，又有部門行政法律規范，內容十分廣泛。一般來說，可以分為總則編和分則編兩部分。總則編包括行政法的目的和原則、行政主體、行政行為、公物管理、監督行政等內容；分則包括財稅法典、教育行政法典、科技行政法典、文化行政法典、社會保障行政法典、環境衛生行政法典、國防軍事行政法典、公共安全行政法典等。行政立法法典化，要在重視體系化發展的前提下分步、分期實施，成熟一部分，出臺一部分。遠期目標是用30年時間，到新中國成立100周年時，整合一部包含行政法總則和全部行政法分則內容的行政法典。近期目標是用5年左右時間，在行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法、行政訴訟法、國家賠償法等現行一般行政法律規范的基礎上，編撰行政法總則。同時，在條件成熟的部門法領域，開展行政法分則編的編撰工作，例如，用5年時間首先完成教育、環保等行政法的編撰工作。
行政法總則，類似于刑法總則、民法總則，要把行政法的一般原則、普遍規則寫進總則。根據目前行政法研究已經達成的基本共識，行政法總則編應當包括以下內容：一是行政法的目的和原則。這部分內容應當明確行政法的立法目的，行政法的概念、范圍。分別列舉行政合法性原則、行政合理性原則、行政效率原則、行政信賴保護原則等行政法的基本原則。二是行政機關。這部分要明確行政機關和行政機關內部機構之間的關系，明確授權和授權組織行使行政權的條件及責任，明確依法集中行使行政管理權的條件和責任，明確行政機關共同執法、聯合執法的條件和責任等等。三是行政行為。這部分內容是行政法總則編的核心內容，應當對行政調查、行政處理、行政處罰、行政許可、行政強制、行政登記、行政給付、行政征繳、行政收費、行政征收、政府信息公開、行政獎勵、行政協議等常見行政行為行使條件、方式、程序等作出規定。四是公物管理。政府要進行正常的運轉，只有公務員是不行的，還必須要有辦公樓、辦公設施、交通工具，以及必要的執法工具；同時，政府要為社會公眾提供醫療、教育、文化、衛生等各類公共服務，必須要建設醫院、學校、圖書館、體育場、博物館等公共設施。政府如何實現對這些設施、工具的有效管理，屬于行政法總則研究的內容，應當在行政法總則中予以規范。如果上述領域正在改革尚不成熟，無法對這部分公物管理進行明確的規范，至少在行政法總則中應當對行政機關的一般公物管理行為進行必要的規范。五是監督行政。這部分內容應當包括對行政機關依法行政實施監督的各種方式。要將行政機關內部的自我糾錯、層級監督以及審計監督寫進去；要將行政復議、行政訴訟監督寫進去；要將人大、政協監督、社會監督、輿論監督寫進去等等。
行政立法法典化任重道遠。行政立法法典化，要以習近平新時代中國特色社會主義思想和習近平法治思想為指引，在中國共產黨的領導下，立足中國國情，廣泛凝聚人民共識，秉持兼收并蓄的精神積極吸納古今中外所長，構建具有中國特色的社會主義行政法法典，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，作出應有的貢獻。
（作者單位：最高人民法院、北京大學法學院）