作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院肩負(fù)著監(jiān)督、審查和追訴等廣泛的職能。單就監(jiān)督的職能而言，包括“四大檢察”的職能，即刑事檢察職能、民事檢察職能、行政檢察職能和公益訴訟檢察職能。其中的行政檢察職能與公益訴訟檢察職能中的行政公益訴訟檢察職能具有較大部分的重合性，故而宜將這兩種檢察職能合起來，作為廣義上的行政檢察職能來理解和把握。在這種意義上來理解行政檢察職能，除了對人民法院裁判錯誤致使行政爭議未能得到實(shí)質(zhì)性化解的案件依法提出再審檢察建議或者抗訴外，還可以在化解申訴案件的行政爭議外積極探索化解“過期之訴”等行政爭議。尤其是在將視角拓展至檢察行政公益訴訟的背景下，以解決行政爭議實(shí)質(zhì)性化解“老大難”問題為己任的行政檢察監(jiān)督，對“過期之訴”的介入似乎更具有了廣闊拓展空間。然而，“過期之訴”與行政行為的公定力之間存在一定張力，尤其是與行政行為的不可爭力之間存在一定的價值沖突，亟待建立起扎實(shí)的理論支撐和相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，以確保各種法益得到充分實(shí)現(xiàn)。我認(rèn)為，這個問題宜于從以下五個方面來理解和把握。
�。ㄒ唬⿲Α斑^期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，具有重要的意義和作用。所謂“過期之訴”，是指人民法院以超過起訴期限為由不予實(shí)體審理的行政爭議，由人民檢察院通過建立法檢協(xié)作機(jī)制，介入行政糾紛，對人民法院不作實(shí)體審理的事實(shí)爭議，查明真相，予以調(diào)處。很顯然，讓人民檢察院積極探索“過期之訴”之類案件的監(jiān)督路徑和方式，回應(yīng)了近年來各界追求“實(shí)質(zhì)正義”的強(qiáng)烈訴求，體現(xiàn)了追求實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的價值導(dǎo)向，與行政檢察監(jiān)督的價值目標(biāo)相一致。
（二）對“過期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)在確認(rèn)行政行為不可爭力的基礎(chǔ)上，作為其例外的制度安排或者補(bǔ)充性的程序來架構(gòu)。眾所周知，行政行為具有公定力，一旦成立，除了其成立具有重大且明顯的瑕疵，因而被認(rèn)為絕對無效的情形以外，原則上推定其有效乃至合法，且在有權(quán)機(jī)關(guān)（行政主體或者人民法院）予以撤銷、廢止或者變更之前，相對人、行政主體以及人民法院都必須將其作為合法、有效的行為加以尊重和服從，而不能否認(rèn)其效力。行政法在承認(rèn)行政行為具有這種公定力的基礎(chǔ)上，也給相對人和利害關(guān)系人提供了申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟等尋求救濟(jì)自己合法權(quán)益的路徑。但是，如果當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，在法規(guī)范和制度上便將其擬制為相關(guān)當(dāng)事人放棄了尋求救濟(jì)的機(jī)會。正如法諺所說，“睡眠的權(quán)利不受保護(hù)。”這樣，原本只具有不可爭力或曰形式性確定力的行政行為便有可能被賦予實(shí)質(zhì)性確定力，也就是說，一旦法院不作實(shí)體審理，亦即行政相對人和利害關(guān)系人等當(dāng)事人不得再就該行政行為的效力進(jìn)行爭議。
在法規(guī)范和法制度上，一定的事實(shí)狀態(tài)在經(jīng)過一定的時間之后，便會依法發(fā)生一定法律效果，這種制度即是時效的制度。不同的法律部門在時效的種類上存在差異。行政法律關(guān)系一般比較強(qiáng)調(diào)盡快安定，以利于各種利益尤其是公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，行政法上有必要設(shè)置各種時效制度。對于行政法上的時效問題，我國的立法中一直缺乏普遍、統(tǒng)一的規(guī)定，只有個別單行法律、法規(guī)中對追究時效有所涉及。例如，行政處罰法第29條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外�！边@是規(guī)定了對違法行為不得再處罰的時效制度，其意圖不是不處罰違法行為，而是要求相關(guān)部門在法定期限內(nèi)依法處理相關(guān)違法行為。與此相對應(yīng)，行政復(fù)議法和行政訴訟法分別專門確立了各自領(lǐng)域的時效制度。以行政復(fù)議和行政訴訟為主要制度支撐的行政爭訟，其時效制度不是不讓或者試圖阻撓爭議，而是為了督促相關(guān)方面盡早啟動爭議的程序。以行政訴訟時效為例，“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出”。也就是說，一旦超過了六個月，原則上便不能再提起行政訴訟。
故而說，通過“過期之訴”來謀求行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，應(yīng)當(dāng)限定在某些特殊的情形，作為適用行政行為不可爭力的例外制度安排或者補(bǔ)充性的程序來架構(gòu)。根據(jù)行政行為公定力的概念可知，如果行政行為存在“其成立具有重大且明顯的瑕疵，因而被認(rèn)為絕對無效的情形”，那么該行政行為便不應(yīng)當(dāng)發(fā)生公定力，不應(yīng)當(dāng)發(fā)生不可爭力�！斑^期之訴”的檢察監(jiān)督宜在此類情形的確認(rèn)和爭議調(diào)處上發(fā)揮作用。此外，根據(jù)行政訴訟法規(guī)定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)；因其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后10日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準(zhǔn)許由人民法院決定�！斑^期之訴”亦可以在相關(guān)特殊情況的確認(rèn)和申請延長期限的問題上發(fā)揮一定的作用。
�。ㄈ⿲Α斑^期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)堅持并充分運(yùn)用利益衡量原則，盡量避免讓已經(jīng)發(fā)生不可爭力的法律關(guān)系“從頭再來”。如前所述，行政行為具有公定力，一旦成立便拘束任何人。行政行為的公定力是一種即使行政行為違法仍推定其有效乃至合法的法律效力，這是由行政行為的本質(zhì)屬性和使命所決定的。行政行為不同于私人的意思表示，是行政主體執(zhí)行法律而實(shí)施的行為，其目的在于達(dá)成法律規(guī)定的公益目的，其權(quán)威來自于法律本身。因此，通過受益性行為而獲得直接利益的相對人對行政行為的信賴，以及通過侵益性行為而間接獲得利益的一般公眾對行政行為的信賴，都有必要得到充分保護(hù)。如果允許隨意地否定行政行為的效力，將會嚴(yán)重?fù)p害行政行為信賴者的預(yù)期的穩(wěn)定性，從而影響法律秩序乃至社會的安定。這個構(gòu)成了行政行為公定力的實(shí)質(zhì)性根據(jù)。但是，在發(fā)生不可爭力之前，行政行為的“有效乃至合法”是一種推定，行政行為的相對人和利害關(guān)系人如果對其不服，可以依法對其效力進(jìn)行爭議，申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，通過有權(quán)機(jī)關(guān)來否定其效力，推翻其合法性推定。簡言之，不可爭力這種時效制度的要義在于督促相關(guān)權(quán)利人及時行使?fàn)幾h權(quán)利，一旦過了爭訟時效，根據(jù)行政行為所形成的新的法律關(guān)系便得以確定，各方面對之形成了新的信賴，一般不宜再啟動對“過期之訴”的行政檢察監(jiān)督。否則，看似讓某些人在個案中得到了“權(quán)益救濟(jì)”，而受損害的可能就是法律制度和法律權(quán)威本身。當(dāng)然，行政行為發(fā)生公定力乃至不可爭力，并不能確保“推定其有效乃至合法”在任何情況下都符合實(shí)質(zhì)正義。換言之，違法的行政行為可能由于公定力而暫且被推定為合法，并由于不可爭力而被最終確定為有效，但是，該行政行為的違法性并不一定會因此而消解。對“過期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立在對各種利益訴求進(jìn)行全面衡量的基礎(chǔ)上，在尊重因行政行為不可爭力而確定有效的法律關(guān)系的前提下，調(diào)處相關(guān)爭議，解決違法確認(rèn)和損害賠償?shù)确矫娴膯栴}。
�。ㄋ模⿲Α斑^期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以建立法檢協(xié)作機(jī)制為基礎(chǔ)，以查明并調(diào)處事實(shí)爭議為主要標(biāo)的。這關(guān)系到實(shí)質(zhì)正義和形式正義、實(shí)體權(quán)益和程序權(quán)益的問題�！斑^期之訴”是由于已經(jīng)超過起訴期限，而行政行為的不可爭力意味著超過了起訴期限便不能再進(jìn)行相關(guān)法律爭議。當(dāng)事人因?yàn)樽约涸诔绦蛏系牡÷蚩赡軐?dǎo)致其實(shí)體權(quán)益無法得到救濟(jì)。雖說過錯在于當(dāng)事人自己，但如果此類情況積壓過多，恐也會成為社會不穩(wěn)定因素。所以，一方面應(yīng)當(dāng)注重對該制度的實(shí)效性進(jìn)行整體評價，致力于不斷加以修改完善，面向未來形成更加科學(xué)合理有效的時效制度；另一方面應(yīng)當(dāng)注重個案中特殊情況的應(yīng)對，通過“過期之訴”的行政檢察監(jiān)督，謀求爭議的實(shí)質(zhì)性化解，也為完善時效制度的例外處理機(jī)制提供實(shí)踐素材。根據(jù)行政行為法律效力的理論，行政行為的這種不可爭力只是對行政相對人和利害關(guān)系人等當(dāng)事人通過提起爭訟請求的拒絕，是對因?yàn)樾姓袨樗纬傻姆ㄖ贫群头ㄖ刃虻淖鹬兀⒉环恋K行政主體在充分進(jìn)行綜合利益衡量的基礎(chǔ)上依職權(quán)撤銷或者改變具有瑕疵（違法或者不當(dāng)）的行政行為。而要促使行政主體行使該職權(quán)，需要有法定的事由并經(jīng)法定程序，需要論證為了國家利益和社會公共利益這個崇高目的所必要，并且對因此給其他人的合法權(quán)益造成損失的則要依法予以補(bǔ)償。這是行政信賴保護(hù)原則的內(nèi)在要求。所以，為了切實(shí)做好綜合利益衡量，確保在啟動該程序比不啟動該程序能夠獲得更大利益的前提下才啟動該程序，應(yīng)當(dāng)依托法檢協(xié)作機(jī)制，運(yùn)用調(diào)查核實(shí)手段，查清相關(guān)事實(shí)，聚力于調(diào)處事實(shí)爭議，實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)幹康�。至于法檢協(xié)作機(jī)制，目前在組織法層面還難以覓到明確的依據(jù)，全依賴于法檢雙方是否具備協(xié)作的主觀意愿和客觀條件。毫無疑問，扎實(shí)推進(jìn)相關(guān)工作將有助于“過期之訴”發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
�。ㄎ澹⿲Α斑^期之訴”進(jìn)行行政檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)聚力于形成面向未來的規(guī)則，確認(rèn)相關(guān)行政行為是否合法以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，確認(rèn)相對人和利害關(guān)系人是否具有被侵害的合法權(quán)益以督促其及時行使救濟(jì)請求權(quán)。違法的行政行為不會僅因?yàn)闀r間的經(jīng)過而變得合法，除非滿足了違法的行為轉(zhuǎn)換之條件。違法的行政行為的不可爭力則是因?yàn)闀r間的經(jīng)過而成立，故而發(fā)生了不可爭力的違法的行政行為便具有了法律上的效力，卻并不會因此而當(dāng)然地具有合法性。換言之，行政行為的不可爭力所阻斷的只是對行政行為法律效果的爭議，而并非阻斷了對其合法性的爭議�；獯祟惏讣䲡r，要把握好發(fā)揮人民檢察院可以調(diào)查核實(shí)和司法審查的專業(yè)優(yōu)勢，并注意借力人民法院和行政主體的卷宗，將尊重違法的行政行為已被確定的不可爭力和確認(rèn)行政行為的違法性區(qū)別開來，將確認(rèn)相對人和利害關(guān)系人受損的合法權(quán)益和其可尋求救濟(jì)的有限性區(qū)別開來。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)是行政檢察監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)，幫助公民、法人和其他組織正確認(rèn)識自己的合法權(quán)益及其邊界也應(yīng)當(dāng)是“過期之訴”行政檢察監(jiān)督的價值所在。一旦形成面向未來的規(guī)則，就等于以個案監(jiān)督完成了帶動制度建設(shè)的使命，體現(xiàn)了訴源治理的現(xiàn)代化方向。
�。ㄗ髡呦抵袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長）