作者：封蔚然，中國人民大學法學院憲法學與行政法學博士研究生，比較行政法研究所助理研究員，《人大法律評論》編輯。
摘要：正確認識“以人民為中心”思想指導下的行政信訪功能是新時代信訪制度改革的關鍵，也是積極推進我國民主法治建設的應有之義。以人民為中心的行政信訪是聯系黨和政府與人民群眾的“橋梁與紐帶”，一方面是黨和政府與人民群眾信息傳遞的渠道，另一方面是基層治理中緩和矛盾化解糾紛的方式。運用法治思維與法治方式夯實行政信訪的功能，推進政府主導社會參與機制的構建，拓寬網絡信訪渠道建設，規范信訪事項“分診”程序，以法治推進信訪制度的不斷完善。
關鍵詞：行政信訪；以人民為中心；信息傳遞；監察監督；基層治理；行政型ADR
黨的十九屆五中全會對紀檢監察工作提出了新的要求，堅持以人民為中心，推進不敢腐不能腐不想腐，為落實“十四五”規劃營造良好的政治生態和發展環境。行政信訪是密切聯系人民群眾的重要途徑，貫徹落實以人民為中心的發展思想，將信訪與紀檢監察工作相聯系，發揮信訪在信息收集、傳遞以及民主監督等方面的作用，有助于規范行政權力運行，防患于未然。以人民為中心的發展思想承繼和發展了為人民服務的根本宗旨，也是新時代行政信訪實現其功能和價值的核心內涵。信訪工作日益呈現出利益訴求多元化、社會矛盾凸顯化、表達方式多樣化、環境建設法治化等新特點，夯實以人民為中心的行政信訪，充分發揚人民民主，實現權力監督。推進國家治理體系和治理能力現代化，準確把握并充分發揮以人民為中心的行政信訪功能，健全制度、規范秩序、保障行政信訪依法有序運行，成為新時代信訪制度改革的重要課題。
一、以人民為中心行政信訪的歷史源流
行政信訪是新中國成立之后創制的一項重要制度，全稱為“人民群眾來信來訪”，面向最廣大的人民群眾，聽取人民群眾各方面的意見，接受人民群眾的監督。回顧行政信訪的重要歷史發展階段，考察以人民為中心行政信訪的歷史源流。
（一）行政信訪創制初衷：密切聯系群眾
新中國成立初期，行政信訪的特點主要是大量信訪工作經驗的積累。黨和政府的信訪工作以“全心全意為人民服務”為宗旨、以“密切聯系群眾”為基本工作方法。1951年5月16日，毛澤東同志對中共中央辦公廳秘書室關于處理人民群眾來信情況的報告作出批示：“要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾的正當要求，要把這件事情看成是共產黨和人民政府加強與人民聯系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義態度。”這一批示要求“密切聯系群眾”，在我國信訪史上具有重要意義，表明了黨和政府對待信訪的態度和工作要求。人民來信來訪就是群眾主動送上門來的信息，直接地反映人民群眾的意見。在當時，這些“送上門來的信息”，為黨和政府重要決策的制定匯集了民意，也為檢驗決策執行效果起到了重要作用。在這個過程中，黨和政府借由行政信訪可以更好地將決策向人民群眾宣傳，為政令暢通拓寬路徑。行政信訪成為上情下達、下情上傳的信息傳遞渠道。同年6月7日，政務院頒發《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱“《決定》”），這是信訪制度化的初步嘗試，被認為是第一部規范信訪活動和信訪工作的行政法規。《決定》給人民政府及其工作人員的定位是：政府是人民自己的政府，政府的工作人員是人民的勤務員，政府及其工作人員應當接受并鼓勵來自人民群眾的監督。基于黨和政府與人民群眾之間的這種關系和定位，信訪成為黨和政府密切聯系群眾的重要方式。信訪工作就是要始終為人民服務，從群眾中來到群眾中去。
1954年，行政信訪與新中國第一部《憲法》草案的全民討論密切相關。據統計，共收到來自人民群眾修改和補充的意見和問題達118萬余件，部分意見也最終被采納到憲法文本中。人民是制憲的主體，人民群眾通過信訪廣泛參與到制憲活動中，使新中國第一部《憲法》具有了極強的民主性。雖然，在憲法文本中并沒有明確規定“信訪”，但是，《憲法》規定：“一切國家機關必須依靠人民群眾，經常保持同群眾的密切聯系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監督。”在之后的相關政策文件中，關于行政信訪的機構設置、職能定位和工作方法等方面的規定不斷明晰。三年后，第一次全國信訪工作會議在北京召開。會議通過了《中國共產黨各級黨委機關處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》以及《關于加強處理人民群眾來信和接待人民來訪工作的指示（草案）》兩個文件。會議認為，信訪是人民群眾實現民主權利的一種方式，是黨和政府密切聯系群眾、了解和調節人民內部矛盾的一種重要方法。同年11月，國務院發布《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》，首次規定各級國家機關“必須有一位領導人親自掌管機關的處理人民來信和接待人民來訪的工作”，并要求“縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構”，標志著信訪制度作為一項國家制度正式確立。這一時期的行政信訪，緊緊圍繞著“密切聯系群眾”展開，人民群眾通過信訪行使民主權利，為黨和政府建言獻策，參與到國家的建設中來。
（二）行政信訪發展階段：民主與調查作用彰顯
改革開放時期，行政信訪進一步發展：解放思想、實事求是、分類處理，制定大量指導性政策是這一階段的主要特點，民主是解放思想的基礎，調查是實事求是的依據。1978年，十一屆三中全會召開前夕，第二次全國信訪工作會議召開。之后的幾年內，隨著改革開放不斷深入，經濟社會蓬勃發展，各種各樣的新事物大量涌現，人民群眾的民主意識不斷提高，信訪數量不斷增多。出現了新中國成立以來信訪數量最多、投入信訪工作人員最多、解決問題最多的現象。鄧小平同志提出：“人民群眾提出的意見，當然有對的，也有不對的，要進行分析。黨的領導就是要善于集中人民群眾的意見，對不正確的意見要給以適當解釋。”要善于面對群眾，依靠群眾，耐心地去做工作，這樣問題就可以解決。信訪問題日益繁雜，信訪信息涉及的領域不斷擴大，這對信訪工作提出了新的更高的要求，為應對更加復雜多樣的信訪問題，信訪機構設置逐漸恢復和健全，一系列信訪政策陸續制定，信訪工作經驗不斷豐富。為了讓信訪信息的收集與研判更加客觀真實，行政信訪亟待規范化、制度化，從而使信訪渠道更為暢通，人民群眾的意見建議能夠更加便捷迅速地匯集到黨和政府中來；并且能夠及時沿著信訪所反映的情況和問題深入調查，獲取更加充足而準確的信息，還原事實真相。1982年，第三次全國信訪工作會議召開。會議討論修改了《當前信訪工作形勢和今后的任務》以及《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》，成為相當一段時期內信訪工作依據的規范，也為《信訪條例》的制定積累了立法經驗。
（三）行政信訪法制化：依法保護信訪人合法權益
我國第一部有關信訪的行政法規《信訪條例》制定頒行，表明行政信訪向著法制化邁進。1995年，國務院制定頒布《信訪條例》（以下簡稱舊《信訪條例》），明確行政信訪的作用，規范行政信訪行為。該條例的制定有三個目的，一是保持各級政府與人民群眾的密切聯系，二是保護信訪人的合法權益，三是維護信訪秩序。人民群眾更加積極主動地向信訪部門反映問題，信訪成為社情民意表達、真實情況反映的重要渠道。次年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定頒布的《信訪信息工作暫行辦法》進一步推進了信訪信息的規范化和制度化，使信訪能夠更好地為領導機關了解情況，科學決策和指導工作服務。隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，各種各樣的利益沖突不斷涌現，行政信訪也面臨著隨之而來的問題和挑戰。2005年，國務院在舊《信訪條例》的基礎上進一步修改完善，《信訪條例》第2條明確規定：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”這里所說的信訪是行政系統的信訪，亦可稱為行政信訪。修改后的《信訪條例》是適應時代發展、循序漸進地改善信訪制度邁出的極為重要的一步，成為我國目前規范行政信訪現行有效的行政法規，各地方也相繼制定配套法規和政策。
回顧新中國成立以來我國行政信訪的重要發展階段，不難發現行政信訪自創立之初就是面向最廣大人民群眾的，人民群眾的需求和心聲是黨和政府開展信訪工作的前提和基礎。行政信訪深深烙刻著為人民服務的印記，始終是以人民為中心的。做好人民群眾來信來訪工作，就是貫徹“全心全意為人民服務”的宗旨、踐行“密切聯系群眾”的路線。進入新時代，貫徹落實以人民為中心的發展思想，進一步夯實了行政信訪的應有功能。
二、以人民為中心行政信訪的理論和制度依據
新時代推進信訪制度改革，應當深入貫徹“以人民為中心”的思想，把握并充分發揮行政信訪的功能。
（一）以人民為中心行政信訪的理論依據
1. 民主參與論
一切權力屬于人民，人民依照法律規定參與到國家和社會事務管理之中，符合憲法的精神和要求。權力的行使，要維護人民主權，保障人民民主。行政信訪是人民行使民主權利、參政議政的重要方式。“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”是行政信訪的目的和歸宿。黨和國家機構改革之后，行政信訪承擔著更為重要的使命。人民群眾通過行政信訪依法向黨和政府反映有關情況，提出意見、建議或者投訴請求。法規范的制定與修改、政策的形成與完善、行政的管理與監督都需要人民以不同的機制和程序參與其中。來自最廣大人民群眾反映的社情民意是黨和政府工作的重要信息源，行政信訪正是傳遞這些信息的重要渠道。黨和政府基于人民群眾反映的情況，廣泛了解、深入調查、客觀研判，從而為各項決策的作出提供幫助。
行政信訪是傳遞社情民意的通道，是反映民生的晴雨表，是實現人民福祉的助推器。應當將“以人民為中心”的發展思想深入貫徹到行政信訪制度的改革與完善中。在行政信訪的機構設置、方式渠道、程序規范、申請受理、分類處理、轉遞與答復、信息公開以及與其他糾紛解決機制的銜接等方面更加便民利民。行政信訪工作機構及其工作人員嚴格依法履職，尊重和保障人權，公平公正地處理好每一起信訪事件；發揚人民民主，密切聯系群眾，科學有效地實現參與，促進國家治理效能的提升。
2. 權力監督論
黨和政府的各項工作受人民的監督。權力必須受到監督和制約，這是現代法治精神的內在要求。要推進依法行政、實現依法治國，公權力的行使就應受到有效的監督，以“權利”制約“權力”。以人民為中心的行政信訪聯結著社會外部監督和行政系統內部監督，對公權力的監督起著重要的作用。“政府可以通過政治性分工，高瞻遠矚地對公共問題作出全面衡量和決定，但是，要保證政府的公共性判斷沒有錯誤，只能依賴于人民不懈的監督。”正如毛澤東在回答黃炎培關于歷史周期率問題時曾指出的：“只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈，只有人人負起責任，才不會人亡政息。”要實現“人民不懈的監督”，行政信訪有著天然的優勢，必須要暢通信訪渠道，建立常態化、制度化的監督機制，實現人民群眾對黨和政府自下而上的監督，充分調動人民群眾監督政府的積極性，從而促進各級人民政府及其工作人員嚴格依法履職、合法合理用權。根據《信訪條例》的規定，從信訪人的范圍來看，包括公民、法人和其他組織等極為廣泛的主體；從信訪事項的受理來看，體現了社會監督的作用；而從信訪事項的處理來看，信訪工作機構將相關問題交由有權行政機關處理，又體現了行政內部監督，屬于行政自我規制的重要方式。
對權力進行監督的目的之一是預防腐敗。將信訪與監察相關聯是深化國家監察體制改革的題中應有之義。信訪與反腐敗應當相輔相成，起到防微杜漸的作用。通過人民群眾來信來訪，為國家查處官員的貪污、受賄以及其他違法亂紀活動提供了大量的線索和證據。這就為監察機關進一步開展對違反紀律行為的調查提供了相關信息與線索，也成為對國家機關工作人員日常工作的警醒。另外，對于涉及到行政相對人權益的問題，以信訪事項為基礎，進一步展開行政調查，在充分了解相關信息情況的基礎上，采取合法合理的行政手段，從而維護行政相對人合法權益，實現行政目的。通過依法規范行政信訪工作，暢通行政信訪渠道，為人民群眾行使監督權提供便捷有利的途徑，不斷促進我國民主法治事業的進步。
（二）以人民為中心行政信訪的制度依據
以人民為中心的行政信訪，既是由我國憲法所保障的，又是在全面推進依法治國進程中不斷穩固、豐富和發展的。
1.以人民為中心行政信訪的憲法依據。現行《憲法》第27條第2款規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”依靠人民的支持、保持與人民的密切聯系、聽取人民的意見和建議、接受人民的監督，努力為人民服務，這是我國憲法對一切國家機關和國家工作人員的要求。與此同時，第41條還賦予人民群眾向黨和政府提出批評、建議，進行申訴、控告和檢舉的權利。并要求在信訪工作中應當重視來自人民群眾的監督。對于信訪人的請求，信訪部門應當及時依法處理并作出相應的反饋，保障黨和政府與人民群眾的密切聯系，維護人民群眾的合法權益。
2.以人民為中心行政信訪的法規范依據。目前，我國已經形成了以《信訪條例》為主體性法規，以政策文件為支持，以地方性法規、規章和相關規范性文件配套的信訪工作法規范體系。舊《信訪條例》從信訪人、信訪的受理、辦理、獎勵與處罰等方面加以規范。《信訪信息工作暫行辦法》對“信訪信息工作”予以進一步明確規定，信訪信息工作要反映群眾信訪中的重點、難點、熱點問題，群眾的意見、建議和要求，向黨和政府提供有參考價值的信息。在工作方法上，指出要與調查研究工作相結合，加強綜合分析，力求反映的情況和問題客觀、全面，有一定的深度和廣度，努力做到有情況、有分析、有預測、有建議。人民群眾的難題、心聲是黨和政府工作的重要信息，通過行政信訪，對人民群眾反映的信息進行充分的收集、管理、調查、研析，從而推進黨和政府更好地為人民服務。2005年修訂的《信訪條例》從信訪渠道、信訪事項的受理、辦理、督辦、法律責任等方面進一步規范信訪制度的構建。《信訪條例》指明，信訪工作是黨和政府同人民群眾保持密切聯系的重要渠道，人民群眾可以依法向政府反映情況，提出建議意見或者投訴請求。要求各級政府及其工作部門暢通信訪渠道、對人民群眾的來信來訪認真對待，及時反饋有利于問題處理的意見、建議或者為人民群眾的投訴請求提供便利條件，將信訪工作的各個環節打通，穩定有序地開展信訪工作。
近年來，國家信訪局制定頒布了一系列規章，落實和推進信訪制度改革，強調辦理信訪的工作人員要時刻牢記為民宗旨。明確初信初訪辦理工作，應當依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。提出“堅持服務群眾、依靠群眾、讓群眾參與、由群眾評價的原則；落實首問首辦責任制”。還要求“充分利用國家信訪信息系統做好數據的匯總、加工、整理和開發應用，適時開展調查深入了解相關情況。”相關制度規范的制定頒行使得行政信訪越來越貼近人民群眾，真實地反映人民群眾的關心，切實解決人民群眾的問題。
3.以人民為中心行政信訪的政策依據。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“將信訪納入法治化軌道”為信訪制度改革指明了方向，為以人民為中心行政信訪功能的實現提供了保障。習近平總書記強調，黨和政府應當全心全意、盡心竭力、堅持不懈地為人民辦事。人民切實獲得實惠、人民生活得到改善、人民權益受到保障是檢驗黨和政府工作成效的標準黨的十九大報告中，進一步提出“深入貫徹以人民為中心的發展思想”。同時強調，“以良法促進發展、保障善治”，依法規制行政信訪工作，規范行政信訪行為，保證行政信訪各項工作在法治的框架下運行，保障以人民為中心行政信訪功能的實現，發揮行政信訪在法治建設中的重要作用。
三、以人民為中心行政信訪的主要功能
以人民為中心的行政信訪聯系著黨和政府與人民群眾，是信息傳遞的重要渠道，也是緩和矛盾、化解糾紛的重要方式。堅持以人民為中心的發展思想，準確把握行政信訪功能，科學推進信訪制度改革。切實做好行政信訪工作，既是負責任政府的職責，又是維護國家長治久安的法寶。
（一）聯系黨和政府與人民群眾的橋梁與紐帶
聯系黨和政府與人民群眾的橋梁與紐帶是信訪制度不變的最重要的定位和作用。其內涵是作為黨和政府與人民群眾之間信息傳遞的重要渠道。“信訪工作的首義，在于時刻把自己看成人民中的一員，把心貼近人民。”以人民為中心行政信訪的主要角色應當是民情民意信息的獲取者，民眾和政府之間的溝通者。各級人民政府應該全心全意地為人民服務，同時，認真對待和接受來自人民群眾的監督。以人民為中心的行政信訪應是新時代踐行“為人民服務”理念、密切聯系群眾的重要途徑。
人民群眾通過信訪向黨和政府反映情況，提出意見、建議的過程，正是充分行使民主權利，檢驗黨依法執政、政府依法行政的過程。信訪人的諸多材料經調查核實，成為黨和國家政策制定與重大事項決策時重要的根據和信息，在政策形成、政策調整與政策變動的檢驗方面發揮重要作用。除此之外，通過對行政信訪事項的分類管理、相關信息的收集與進一步調查研究，為國家立法和行政決策的實施情況給予有效的反饋。在處理信訪問題的過程中，將國家的法律法規和相關政策廣泛地宣傳到人民群眾中去，從而更好地溝通黨和政府與人民群眾的關系，既有助于政令暢通，又有助于進一步完善相關法規范、政策，改善相關工作。
（二）矛盾糾紛的“分診臺”
黨和政府應當有敞開大門迎接人民群眾來信來訪的姿態，發揮矛盾糾紛“分診臺”的作用。“信訪問題是各類社會矛盾和社會問題的集中反映，信訪是觀察社會矛盾和社會問題的最佳窗口。”信訪應當是個大口袋，什么問題都可以往里裝，信訪部門再對信訪事項進行“分診”，根據具體信訪事項依法分類轉遞處理。正確引導信訪群眾，及時化解可以就地解決的信訪問題。
日本的苦情處理制度與這樣的處理模式類似，值得借鑒。日本行政法上的苦情處理制度，主要包括主管部門負責日常的苦情處理，苦情接待窗口處理的初次接待和材料轉遞，以及第三方苦情處理機構進行的糾紛解決活動等，涵蓋著非常廣泛的內容。苦情處理制度立足于服務行政的目標，旨在以簡易迅速的方式解決市民日常生活中出現的問題。行政機關在政府部門設置窗口，專門用以聽取市民的不平不滿不忿等各種意見，以開放真誠的姿態對待民眾。苦情處理部門在了解清楚情況后，認為申請人的申請具有充分的理由，確有必要予以解決的，可以通過口頭或者書面的形式，將該“苦情”的內容通知各有關機關，必要時附上處理意見，有關機關再根據苦情處理部門的通知而采取措施，并通知苦情處理申請人。
從行政作用來看，苦情處理制度是以政策的實現為目的的目的導向性行政作用的重要實現途徑。一方面通過苦情處理幫助市民解決因涉及妨礙日照、公害、消費者保護、生活保護、環境保護、環境衛生等不同領域而帶來的不便；另一方面通過這樣的案例，行政內部采取相應的措施，改善本部門相應的行政工作，使未來作出相關行政事務時更加便民，以達到現代行政所追求的服務國民或居民的目的。以行政手段介入糾紛時，除希望直接有助于政策實現外，還希望能預防糾紛的發生，甚至將通過糾紛處理所掌握的各類訴求在今后的政策中反映出來，即具有反饋功能。因此，在大多數由行政機關進行的苦情處理糾紛解決的制度設計中，與其他糾紛解決機構（法院、民間多元糾紛解決機構）進行的糾紛解決不同，涵蓋從預防糾紛到未來政策的展開。從其性質來看，苦情處理程序是一種行政機關基于苦情處理的申請，任意地、自主地作出處理的程序，是各個行政機關有關部門通力合作的結果，并非具體規定特定的行政機關承擔特定的苦情處理案件，而是所有的行政機關都在接受苦情申請，每個接到申請的機關都按照誠實信義來處理有關于自己行政事務的“苦情”。接待苦情申請的部門及時向主管責任部門轉遞相關信息，并將相關情況向第三方苦情處理機構報告，與此同時，將從受理到解決或者改善的全過程進行記錄。對于涉及政策類苦情申請，受理并進行要件審查，隨后對事實進行調查并作出處理政策的決定、回復苦情申請人，最后將結果公布并將相應的改善反映到政策中。市民的“苦情”申請是對政府行政事務工作是否便民利民的檢驗反饋，有利于改善行政工作；政府不僅為市民提供了一個可以訴“苦”的地方，還為市民提供一切有關于解決市民切身利益的咨詢，既是市民信任政府的體現，也是市民行使參與權的體現，苦情處理制度成為了聯系市民與政府感情的重要紐帶。
在我國，落實以人民為中心行政信訪在社會治理中的重要作用，就要把握好行政信訪類似于苦情處理程序作為矛盾糾紛“分診臺”的重要功能。對行政信訪事項進行“分診”，有序實現各對口部門分類處理，使矛盾糾紛得以及時有效化解。通過說明理由和告知等方式來疏解訪民的不良情緒，對屬于相應行政機關職能范圍的事項及時轉遞，敦促各對口職能部門盡快收集有關信息，展開深入調查，及時處理、反饋說明，并且進一步檢視與完善相關工作；對可以就地解決的問題及時化解。此外，還應當做好與其他糾紛解決機制的銜接：給予信訪人以正確的引導，對屬于行政復議、行政訴訟等其他法定途徑受案范圍的事項，信訪工作人員應當向信訪人說明并引導其通過其他更為有效的法定途徑尋求權利救濟，從而使行政信訪真正成為人民群眾對黨和政府的“信任之訪”，進而推進科學民主地立法與決策，逐步規范依法行政。
（三）保障人民權益的“行政型ADR”
貼近人民群眾、靈活便捷是以人民為中心行政信訪的重要特點，充分發揮行政信訪在基層一線緩和矛盾、化解糾紛，維護人民群眾合法權益的作用，應當充分認識行政信訪作為行政型ADR（Alternative Dispute Resolution）之一的重要功能。
所謂行政型ADR，即行政型替代性紛爭解決機制，是指代替行政訴訟程序來解決紛爭的所有行政型的裁判外程序。所謂“行政型”，在于糾紛的種類屬于行政爭議，由行政機關進行的紛爭解決程序。而所謂“ADR”，是對訴訟以外的其他各種糾紛解決方式、程序或制度的總稱，這種替代性糾紛解決機制源自美國，最早適用于解決民事糾紛領域，現在逐漸引申到行政爭議和刑事和解等領域。在我國的行政救濟法體系中，行政信訪是與行政復議、行政調解、行政仲裁、行政監察等具有同等位階的替代性糾紛解決機制，相較于行政訴訟具有方式更為靈活多樣，程序更為簡便易行的特點。不同救濟途徑在發揮救濟功能的階段和程度等方面有所差異，行政信訪在及時就地化解糾紛，疏解信訪人的不良情緒，維護社會安定有序等方面具有重要意義。行政信訪工作機構在處理行政爭議中，對于行政決定、命令以及相關政策的把握相較于司法審判機關更具有專業性，成本更低、效率更高。
以人民為中心的行政信訪，應當重視行政信訪在社會治理中所能發揮的其他糾紛解決機制無可比擬的作用。作為行政型ADR，權利救濟并不是行政信訪最主要的功能，不過，行政信訪所具備的方式靈活、簡易高效、成本較低等的優勢，對于基層一線及時、就地緩和矛盾化解糾紛卻具有重要的意義。通過行政信訪，及時采取必要的行政手段和措施，盡可能地將問題處理化解在基層一線，防止矛盾激化，預防更大糾紛的產生，發揮行政信訪作為過濾機制、補充機制的作用。與此同時，也應當認識到行政信訪在權利救濟中的有限性、輔助性，應當做好行政信訪與行政復議、行政訴訟等糾紛解決機制的協調與配合，從而形成一個功能互補、銜接有序的整體，共同促進行政救濟法系統的良性運轉，切實保障人民群眾的合法權益。
四、夯實以人民為中心行政信訪功能的思考
用法治保障以人民為中心行政信訪的功能真正發揮作用，是提高國家治理能力、建設法治政府的一項重要課題，使一切信訪活動都能依照良好的法律展開，從而實現某種善治。依法健全信訪制度、拓寬信訪渠道、規范信訪程序、完善信訪監督機制，保障行政信訪在法治的軌道上運行。
（一）依法推進政府主導社會參與機制的構建
依法健全政府通過行政信訪有步驟、有次序地收集、管理相關信息的制度。實踐證明，“行政信訪部門所掌握的信訪數據對于公共決策具有決策咨詢和決策參考功能，能夠促使公共決策科學反映民生訴求，提高公共政策的合理性和科學性。”重大行政決策的形成過程，都是多方參與、多要素作用、多利益博弈的過程，鼓勵人民群眾通過書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等多種形式，向行政機關提出意見和建議，通過行政信訪可以最廣泛地實現人民群眾的參與。在重大決策制定之前，通過行政信訪廣泛匯集人民群眾的意見建議；在重大決策實施過程中，發揮行政信訪作為檢驗法規范實施效果與政策落實情況的反饋功效。嚴格依照《信訪工作責任制實施辦法》的規定，加強對信訪群眾的疏導教育，加強矛盾糾紛排查化解和信訪風險防控預警，各級信訪部門協調、指導和監督本地區的信訪工作，依照法定程序和訴訪分離制度受理、交辦、轉送和督辦信訪事項，協調處理重要信訪問題，分析研究信訪的情況，提出改進工作、完善政策和給予處分的建議。充分發揮行政信訪所具有的人民群眾意見表達、監督政府工作、政策實施效果反饋以及將糾紛化解在基層等作用。
除此之外，還應當依法推進社會多元主體參與行政信訪問題處理機制的構建。以北京市民政信訪為例，《北京市民政局關于進一步暢通民政信訪渠道的意見》明確提出在全市實施社會組織參與信訪工作“全覆蓋”工程，通過“定制”的方式購買公共服務。引入“三師一員”，即律師、心理咨詢師、社會工作師、人民調解員。充分發揮社會各方參與到基層治理中的作用，提升矛盾化解的專業性、針對性和有效性。其中，尤其應當重視律師在提供專業法律咨詢方面的重要作用。律師要當好信訪群眾的“咨詢員”“引導員”“調解員”以及信訪工作部門的“服務員”[28](P16-17)。通過這樣的制度建構，不僅可以使信訪人獲得更加專業且有針對性的服務，同時，也可以在一定程度上減輕行政信訪部門的工作壓力，更加有利于行政信訪秩序的良性發展。
（二）依法拓寬網絡信訪渠道的建設
依法拓寬信訪渠道，建設方便快捷的網絡信訪平臺，打造“陽光信訪”，讓人民群眾能夠借助于網絡渠道發聲。其一，暢通網絡信訪渠道，切實將回應落到實處。認真落實網上信訪各項工作，做到“事事有著落、件件有回音”。信訪人可以通過網絡信訪平臺及時跟蹤信訪事件處理情況，同時，也能夠了解黨和國家的相關法律法規和政策。目前，一些地方信訪條例中也逐漸在“信訪渠道”部分加入了“網絡信訪”的規定。涉及的內容大致包括：建立統一的網上信訪平臺，網上信訪的辦理流程和規則，信訪人信息保護機制，信訪人與信訪工作機構的互動溝通機制，信息公開與查詢機制，反饋監督機制，信訪信息互聯互通機制等。與此同時，信訪部門為信訪人制作清晰、簡明的網上信訪服務指南，促使人民群眾會用、善用“指尖上的信訪平臺”。其二，完善信訪信息化共享平臺的建設，依法加強對信訪信息管理與研析相關制度的構建。將來自各個渠道獲取的信訪訴求匯集到國家信訪信息系統，實現“一級錄入，多級共享”，結合大數據和云計算技術，對國家信訪信息系統中匯集的海量信息進行智能應用和深度挖掘，把握群眾訴求表達新規律和社情民意新動向。構建從信息采集、線索追蹤、分類管理、及時傳遞，到意見反饋、科學評價、政策完善等全過程的信訪信息管理制度，保障信訪問題的處理更具有實效性。其三，依法規范網絡信訪程序，健全信訪信息公開機制。網絡信訪建設的有序推進依靠相關法規范的指引，推進“網絡信訪”的建設，在政府信息公開、行政程序的完善以及信訪人信息權的保護等領域對立法的科學化、民主化以及依法行政均提出了更高的要求。依法規范網絡信訪的步驟、順序和方式，保障信訪人的知情權，完善信訪人對信訪事項處理過程的追蹤與監督機制，確保信訪人能夠及時獲取信息并且能夠進行評價。
（三）依法規范行政信訪“分診”程序
以正當程序保障矛盾糾紛的“分診臺”依法有序運行。
1.行政信訪事項的分類管理
首先，行政信訪工作機構及其工作人員應當嚴格依法履職，從源頭上預防和化解信訪矛盾與糾紛。現實生活中一些“纏訪”、“鬧訪”亂象出現的原因可能多種多樣，例如，信訪人對“法治”的定義過于寬泛、程序意識淡薄等，與政府對待信訪的規范和程序存在沖突。但是，由于某些信訪工作機構及其工作人員在處理信訪事項時沒有依法公正處理引發信訪人不合法不合理的要求等，也可能成為導致這些情況發生的重要原因。《信訪條例》第4條提出對信訪事項分類管理，以“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”和“依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合”為處理原則。第6條規定了行政信訪工作機構依法履行受理、交辦、轉辦信訪事項，協調處理、督促檢查、提出建議等職責。第28條進一步明確規定：“行政機關及其工作人員辦理信訪事項，應當恪盡職守、秉公辦事，查明事實、分清責任，宣傳法制、教育疏導，及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。”行政信訪工作機構及其工作人員應當切實依法履職，公平公正地處理信訪事項。其次，依法明確行政信訪分類處理的標準，完善相關配套機制。行政信訪工作機構根據信訪人的請求，對信訪事項進行初步審查，通過規范信訪事項分類標準，制定行政信訪事項分類處理指南，將“反映情況、建議、意見”“法律、政策咨詢”“申訴控告”等事項分門別類地進行處理，對于能夠就地化解的矛盾糾紛，積極采用調解、和解等方式處理；對于難以就地解決的事項，及時向有關對口部門轉遞，督促處理進度。再次，應當依法規范信訪人的信訪行為，信訪人也不得濫用權利擾亂信訪秩序，行政信訪工作機構、行政復議機關應當依法終止信訪人不合法不合理的請求。
2.行政信訪與其他糾紛解決機制的銜接
不同的行政救濟途徑在發揮救濟功能的階段和程度等方面有所差異，以人民為中心的行政信訪，主要發揮的是在基層一線及時就地緩和矛盾、化解糾紛的功能；對于依法應當通過其他法定途徑解決的信訪事項，行政信訪部門應當告知并引導信訪人通過其他法定途徑解決。應當健全行政信訪工作機構與行政復議機關、仲裁機構、人民法院之間的溝通對接的程序和機制，防止對信訪事項重復受理、互相推諉、久拖不決。信訪工作機構應當協調好各種糾紛解決機制，最大程度地維護人民群眾的合法權益。
黨的十八屆四中全會強調“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。”可見非訴訟程序與訴訟程序在社會矛盾糾紛預防化解中都具有重要的作用，因而，應當充分重視行政信訪作為重要的非訴訟糾紛解決機制在社會治理中的作用。與此同時，應當進一步完善行政信訪與其他糾紛解決機制的銜接與協調。如此，既有助于信訪人調整對信訪解決糾紛的期望值，依法進行信訪行為；又有利于信訪工作機構依法開展信訪工作，做好“信訪事項分診臺”的工作。
通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，進一步明確信訪事項的受理范圍。對于已經通過訴訟、復議、仲裁等途徑解決的事項，原則上可以不予受理；而對于“應當”由前述途徑解決的，則不宜一概不予受理。當信訪人依然向信訪部門主張其投訴請求時，仍然應當充分發揮行政信訪作為行政型ADR的功能，靈活地處理人民群眾的投訴請求，及時向有關部門轉遞，督促調查、積極調解、化解糾紛，即使難以實現最終的權利救濟，也為進一步尋求其他法定途徑奠定基礎，實現有效銜接。總而言之，切實關懷人民群眾來信來訪，積極引導人民群眾通過合適的法定途徑解決糾紛、化解矛盾，在秩序的規范下最終實現權利的救濟，進而維護法的安定性、政府的公信力以及社會秩序的穩定。
五、結 語
習近平總書記曾指出，要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程。將人民群眾來信來訪作為了解群眾期盼、總結為政得失的一面“鏡子”。在我國全面推進依法治國的進程中，能否處理好信訪工作機構與信訪人之間的關系，是對我國法治國家建設是否逐步實現的檢驗。“以法治思維和法治方式來推進信訪制度的改革完善，應當建立在對信訪制度自身規律性的充分、準確認識和把握的基礎之上。”而在“以人民為中心”思想指導下對行政信訪進行功能選擇，正是準確認識行政信訪自身規律、推進信訪制度改革及其法治化的前提與基礎。依靠法治思維與法治方式穩固和保障行政信訪作為聯系黨和政府與人民群眾“橋梁與紐帶”的核心功能；充分發揮行政信訪作為矛盾糾紛“分診臺”的信息傳遞的功能，使黨和政府與人民群眾之間的聯系更加便捷，人民群眾的意愿和訴求能夠暢通無阻地反映到黨和政府，黨和政府依法執政、依法行政的規范依據也能夠及時向人民群眾傳遞。充分發揮行政信訪作為行政型ADR在基層治理中緩和矛盾、化解糾紛的功能，將人民群眾所反映的問題及時有效地化解在基層，減少積案，為司法減壓，同時，重視行政信訪機構與其他職能部門以及其他糾紛解決機構協調與配合。在行政信訪工作中，時刻不忘為人民服務的宗旨與初心，切實實現好保障好人民群眾的權益。