作者：吳凱杰，北京大學法學院博士后研究人員。
環境風險具有不確定性，一旦發生就可能造成不可逆轉的災難性后果。為此，2014年修改的現行環境保護法第5條已規定“預防為主”原則，要求在環境治理中優先采用防患于未然的方式。此后制定或修改的許多環境法律在此基礎上進一步要求實施風險預防，但目前的檢察環境公益訴訟具有事后救濟特征，未能充分考慮在生態環境損害結果發生之前，就對具有環境風險的行為提起“預防性環境公益訴訟”。因此，預防性環境公益訴訟應是檢察公益訴訟案件范圍拓展的重要方向。
拓展預防性環境公益訴訟首先需要解決的問題是訴訟模式的選擇。目前社會組織已提起“綠孔雀案”“五小葉槭案”等預防性環境民事公益訴訟案件，但筆者認為，民事公益訴訟在預防環境風險上面臨難以克服的固有局限，亟須檢察行政公益訴訟的加入。預防性檢察行政公益訴訟雖然在起訴資格、起訴對象選擇、案件線索獲取等方面面臨一定困難，但并非不可克服。
預防性環境民事公益訴訟的局限
我國民事公益訴訟制度已在預防功能上進行了拓展。最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱“解釋”）允許法定的機關和有關組織對“具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟”，并且規定了消除危險、停止侵害、排除妨害等預防性責任承擔方式。但從目前社會組織提起的預防性環境民事公益訴訟案件來看，受限于以事后救濟為主要任務的侵權責任機制，民事公益訴訟難以有效預防環境風險。
首先，由于侵權責任承擔方式的法定性，被納入民事公益訴訟受案范圍的“重大風險行為”十分有限�！督忉尅返�19條沿用侵權法的責任承擔方式，只規定了“消除危險”的責任承擔方式，考慮到責任承擔方式必須法定，對“重大風險”的理解適用應當以“重大危險”為限，需有明顯的預知可能性。據此，環境民事公益訴訟的受案范圍只包括依據訴訟中能夠掌握的證據材料和現有的科學技術水平，能夠判斷可能發生具體環境損害的重大危險。這將導致大量潛藏不確定性風險和災難性后果的案件被排除在受案范圍之外。
其次，民事公益訴訟中“重大風險”的認定無法直接援引環境法律規定，因缺乏“法定”依據而難以達成共識�！熬哂袚p害社會公共利益的重大風險”是一個科學判斷與利益權衡緊密交織的公共政策問題。在具有侵權訴訟本質的環境民事公益訴訟中，原告和被告在不考慮相關環境法律規定的情況下孤立判斷，容易陷入各執一詞、莫衷一是的爭論。在沒有“法定”依據的情況下，法院缺乏相關專業知識和價值判斷標準，難以作出令雙方信服的裁判。因此，預防性環境民事公益訴訟的審理進程較為緩慢，沉重的舉證責任與漫長的訴訟過程也使原告難以對廣泛存在的環境風險迅速作出反應。
最后，民事公益訴訟缺乏與行政監管執法的銜接機制，無法發揮行政機關的專業優勢甚至互相干擾。行政機關的專業性和靈活性有助于高效應對環境風險，但環境民事公益訴訟中法院只能要求行政機關支持起訴或提供參考建議，而無追究行政機關未依法履行監管職責之權。由此導致法院需要為了維護公益而勉為其難地進行各種專業判斷，而原本負有維護公益職責且具備專業知識的行政機關卻置身事外。
預防性檢察公益訴訟的比較優勢
行政公益訴訟允許檢察機關依據預防性環境法律制度，對環境利用行為人的違法行為或行政機關不依法履行風險監管職責的行為提起訴訟。相較于民事公益訴訟，檢察機關提起行政公益訴訟更加契合發揮預防功能的需要。
首先，行政公益訴訟可以充分納入各類對環境具有潛在影響的行為，更早、更廣地防范環境風險。經過四十年的發展，我國已經建立起以30余部法律、60余部行政法規、600余部行政規章以及1200余部國家環境標準為主的環境法體系，全面規定了環境利用行為人的環境保護義務與行政機關的監管職責，為預防環境損害編織了嚴密的制度之網。檢察機關可依據環境規劃、環境影響評價、環境標準、環境許可等預防性法律制度監督各類存在環境風險的行為，如要求行政機關依法審批環境影響評價文件、依法監管企業依照排污許可證排放污染物以及依法安裝特定污染處理設備等。
其次，行政公益訴訟主要對行政機關行政行為的合法性進行審查，因此檢察機關可以避免直接對公共政策問題作出判斷，發揮其在法律解釋和法律適用方面的優勢和專長。以環境影響評價制度為例，我國已頒布環境影響評價法、建設項目環境保護管理條例、規劃環境影響評價條例等法律和行政法規，還有數量眾多且持續更新的規章等規范性文件，若能依據環境影響評價制度等預防性制度提起訴訟，將有助于降低證明存在“重大風險”的難度，更加迅速有效地防范環境風險。
最后，行政公益訴訟能夠充分激發行政機關的專業優勢，完善環境風險監管的長效機制。面對行政公益訴訟，行政機關不能再置身事外，需要按照預防性環境法律制度賦予的監管職責，積極主動地監管具有環境風險的行為，否則將面臨敗訴擔責的后果。不僅如此，行政公益訴訟將促使行政機關建立環境風險監管的長效機制，而民事公益訴訟即使能夠達到消除環境風險的目標，也只是個案救濟而無助于制度建設。
提起預防性公益訴訟的可能路徑
檢察機關如何在現行法律框架下探索預防性環境行政公益訴訟？筆者嘗試在起訴資格、起訴對象、案件線索來源方面進行初步探討。
在起訴資格方面，雖然目前行政訴訟法未明確允許檢察機關提起預防性行政公益訴訟案件，但也未明確地加以排斥，因此存在法律解釋的空間。有學者認為，行政訴訟法第25條規定起訴前提是違法行政行為“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”，未明確納入“受到侵害風險”的情形，因此檢察機關無權提起預防性行政公益訴訟。但是，“致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”中的“致使”本身就具有事先預防的內涵，包括可能使得國家利益或者社會公共利益受到侵害的情形。而且，“受到侵害”也不同于“受到損害”，它包括“受到損害的風險”。即便文義存在多種解釋的可能性，也應當采用符合環境保護法第5條規定的預防原則的解釋結論。在地方層面上，部分省份已通過制定地方性立法明確檢察機關提起預防性行政公益訴訟的資格。如《浙江省人民代表大會常務委員會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》規定，“發現國家利益和社會公共利益存在被嚴重侵害風險隱患的，可以向行政機關發送檢察建議，督促其采取措施消除隱患”“行政機關不依法履行職責的，檢察機關應當依法提起行政公益訴訟”。此外，陜西、廣東、云南、上海等地也已將預防性公益訴訟納入有關檢察公益訴訟的地方性立法之中。
在起訴對象方面，考慮到檢察機關環境專業能力不足、不易把握監督定位等問題，可以優先將明確違反法律的實體性規定或程序性規定的非行政裁量行為納入受案范圍。此類案件能充分發揮檢察機關的法律解釋與法律適用專長，對環境專業能力的要求較低，不會過度干涉行政機關的自由裁量權。典型的非行政裁量行為如行政機關在自然保護地違法審批建設項目。實踐中有的地方政府為了招商引資與經濟發展，明顯違反自然保護區條例等環境法律的禁止性規定，應當予以制止。
此外，檢察機關還應考慮監督屬于行政規定范疇的抽象行政行為。行政機關發布規范性文件可能違反上位法的預防性環境法律制度，從而給環境公共利益造成受侵害的風險。由于抽象行政行為的適用范圍具有一般性和普遍性，違法的抽象行政行為導致的風險監管漏洞較僅適用于特定主體的具體行政行為更加嚴重。
在案件線索來源方面，檢察機關應當重視與環境社會組織的溝通合作。從已有的預防性環境民事公益訴訟案件可見，環境社會組織非常關注對環境風險的預防，并且具備發現案件線索的專業能力。如在“綠孔雀案”中，環保組織野性中國最先在野外考察活動中發現案件線索，隨后將案件線索移交給自然之友提起訴訟。由于檢察機關具備提起行政公益訴訟的原告主體資格，環保社會組織也愿意與檢察機關合作，督促行政部門履行環境風險監管職責。
與此同時，檢察機關應當監督政府與企業依法履行環境信息公開義務。環境保護法等現行環境法律法規已要求環境監管部門依法公開環境質量、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息，要求重點排污企業公開主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況等信息。若檢察機關能夠監督有關主體依法履行信息公開義務，并將公開的環境信息與企業的法定義務及行政機關的法定職責相互對照，就能從中獲得案件線索和事實證據。