摘要：將黨內法規納入中國特色社會主義法治體系，使黨內法規成為一個重要的法治概念，彰顯了中國特色社會主義法治的政理、法理與實踐邏輯，是習近平法治思想中最具原創性的理論之一，是中國共產黨以法治思維和法治方式進行自我革命、全面從嚴治黨的有力體現。在建黨一百年的重大歷史節點，應該旗幟鮮明地將黨內法規作為新時代中國法學的新范疇，理直氣壯地將中國共產黨依法執政之“法”作為新時代中國法學的研究對象。這是法學領域貫徹習近平法治思想的必然要求，是落實中國哲學社會科學時代使命的必然要求，是培養新時代法治人才后備力量的必然要求。中國法學界應深刻把握黨內法規作為新時代中國法學新范疇的變革性意義，積極將黨內法規融入中國特色社會主義法學話語體系，積極推動黨內法規學理研究和人才培養事業大發展。
作者：中國法學會黨內法規研究中心主任、研究員王偉國。
關鍵詞：習近平法治思想；黨內法規；依規治黨；依法執政；中國法學新范疇；新時代
黨內法規是一個實踐先行提煉在后的概念。黨內法規作為一種制度現象，伴隨著黨的誕生和成長至今已存在百年，但作為一個明確的概念，則是由毛澤東于1938年10月在黨的六屆六中全會上作政治報告時提出來的。當初用的是“黨規”，新中國成立后改為“黨內法規”的提法。黨內法規也是一個提出在先界定在后的概念。在很長一段時間里，“黨內法規”“黨規”“黨規黨法”等提法主要在中央領導同志的講話中使用。1980年2月黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》，第一次將“黨規黨法“概念寫入中共中央文件；1981年6月黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來若干歷史問題的決議》第一次將“黨內法規”概念寫入中共中央文件。隨著1990年《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》的頒布和1992年10月“黨內法規”寫進黨章，“黨內法規”概念開始被規范界定（注：1990年7月印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》將“黨內法規”定義為：“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”2012年5月印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》將“黨內法規”的定義修訂為：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱。”2019年9月印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》將“黨內法規”的定義完善為：“黨內法規是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。”）并在黨的文件中廣泛使用。而以黨的十八屆四中全會為分水嶺，“黨內法規”同時轉變為一個重要的法治概念[2]。
對黨內法規這樣一種極具中國特色的制度現象、法治現象，在黨的十八屆四中全會以前相當長時期內基本上不入“法眼”（注：長期以來，法學界對黨內法規制度現象關注不夠，有些學者不愿正視黨內法規現象，對黨內法規概念持疑問甚至否定態度，仿佛一講黨內法規，就會混亂法治理論。也有人認為凡屬于政黨制定的黨章、黨規、黨紀等都屬于黨內規范的范疇，建議用黨內規范的提法替代黨內法規的提法。這導致黨內法規及其相關問題甚至被認為既非科學問題更非法學問題，不能也不應該納入法學研究范疇，由此形成了黨內法規制度現象長期不入“法眼”的狀況。參見肖金明.法學視野下的黨規學學科建設.法學論壇,2017,(2).）；自黨的十八大屆四中全會以后，中國法學界又存在“冰火兩重天”的景象（注：所謂“冰”，是指目前還有相當多的法學教育和研究人員對黨內法規現象缺乏學習的積極性和研究的主動性，有的還表現得較為冷漠，甚至刻意遠離對黨內法規的研究；所謂“火”，是指黨內法規研究機構在全國許多地方不斷成立并已經形成星火燎原之勢，法學一級學科下培養“黨內法規”方向研究生、法學本科設置“黨內法規”專業方向的試點不斷推進，一些法學教育和研究者已經積極投身黨內法規的教學和科研中）。形成這種局面的原因固然是多方面的，但根本在于黨內法規始終未明確成為法學范疇。要從根本上改變這種狀況，真正實現新時代中國法學的升級轉型，就必須拓展包括黨內法規在內的法學新范疇新概念的研究[3]，明確將黨內法規作為新時代中國法學的新范疇。
一、黨內法規成為法治概念的時代意義
黨的十八大以來，黨內法規制度建設駛入快車道，黨內法規迅速成為法治“熱詞”。特別是黨的十八屆四中全會將黨內法規擺在全面推進依法治國極為突出的地位：將形成完善的黨內法規體系與形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系一并納入中國特色社會主義法治體系；明確“依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”；明確“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障”；要求“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。習近平總書記進一步強調：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。”[4]由此，黨內法規與國家法律共同成為密切相關的法治概念，這極具中國特色和時代意義。
（一）黨內法規成為法治概念是習近平法治思想中最具原創性的理論之一
習近平法治思想是一個內涵豐富、論述深刻、邏輯嚴密、系統完備的理論體系，涵蓋了全面依法治國的政治方向、重要地位、工作布局、重點任務、重大關系、重要保障等方方面面。作為全面依法治國工作布局的重要內容之一，就是堅持建設中國特色社會主義法治體系，這是推進全面依法治國的總抓手。而將黨內法規體系納入法治體系，不僅是法治中國建設中國化的生動體現，而且是法治理論的創新發展。如果說建設中國特色社會主義法治體系是我們黨提出的最具原創性、時代性的概念和理論之一[5]，那么，黨內法規體系納入這一法治體系則是這種原創性的經典體現。
習近平法治思想將黨內法規體系確定為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，將黨內法規作為一個重要的法治概念，與中國共產黨的領導地位、中國特色社會主義法治體系的定位和我國國情高度契合。第一，黨的領導是推進全面依法治國的根本保證。國際國內環境越是復雜，改革開放和社會主義現代化建設任務越是繁重，越要運用法治思維和法治手段鞏固執政地位、改善執政方式、提高執政能力，保證黨和國家長治久安。全面依法治國是要加強和改善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制，推進黨的領導制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施[6]。在法治保障的制度依據中，不僅有憲法法律，而且有嚴于國法的黨規黨紀。第二，法治體系是國家治理體系的骨干工程[7]。由此，黨內法規制度建設不僅是“法治中國”建設系統工程的“奠基工程”，而且是國家治理體系骨干工程的“硬核工程”。黨內法規在制約權力行使方面，發揮著國家法律不可替代的獨特規范作用。擁有一套完備的黨內法規體系，是我們黨充分發揮政治優勢，提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興中國夢的重要制度保障。建設包括黨內法規體系在內的中國特色社會主義法治體系，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求，有利于在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化，有利于在全面深化改革總體框架內全面推進依法治國各項工作，有利于在法治軌道上不斷深化改革[8]。第三，將黨內法規體系明確納入中國特色社會主義法治體系，是我國法治區別于西方法治的一個鮮明特色和制度優勢，是中國特色社會主義法治建設的中國智慧、中國方案的具體體現。正如習近平總書記所指出的：“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場。……我們要建設的中國特色社會主義法治體系，本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式。我們有符合國情的一套理論、一套制度，同時我們也抱著開放的態度，無論是傳統的還是外來的，都要取其精華、去其糟粕，但基本的東西必須是我們自己的，我們只能走自己的道路。我們是中國共產黨執政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權鼎力、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相匹配。”[9]從政治邏輯來看，黨的意志與人民意愿、國家意志是統一的，這就決定著黨規和國法在根本上是統一的。從法治邏輯來看，黨規和國法的調整對象和調整方式不同，二者是互補的、相輔相成的。黨規和國法的統一性，使得二者能夠共生兼容，成為中國特色社會主義法治體系的兩個相對獨立、相互促進的組成部分[10]。由此，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上強調指出：“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”[11]
（二）黨內法規成為法治概念彰顯中國特色社會主義法治建設的政理、法理與實踐邏輯
黨內法規成為法治概念具有鮮明的政理。在推進國家治理體系和治理能力現代化的偉大進程中，中國共產黨起著總攬全局、協調各方的作用，完全有別于西方的政黨政治。西方社會科學中流行的國家中心主義和社會中心主義都是特定國家在現代化進程中理解自身社會構成和變革的經驗性總結。依靠市場方式和社會力量主導而走向現代化的英國—美國經驗產生了社會中心主義理論體系，依靠國家或官僚機器推動而走向現代化的德國—日本經驗產生了國家中心主義。而中國作為后起的社會主義現代化國家，由中國共產黨將處于“叢林規則”狀態中的社會予以整合，將國家予以組建，完全不同于國家中心主義和社會中心主義產生的背景[12]，也完全不同于西方多黨輪流坐莊的情形。在我們國家，中國共產黨是唯一的執政黨，既掌握政事，又掌握政權，兩者是完全一致的[13]。這必然決定了，黨內法規不僅與一般意義上的政黨規章制度具有顯著區別，也與各類社會組織以自治為追求的社會規范具有根本不同。“特別是，黨規對國法的影響至近至深、舉足輕重，在這一點上，其他政治組織的自律規范、社會組織的自治規范等，顯然無法與黨規的‘硬度’相提并論。”[14]這種區別就蘊含了黨內法規成為法治概念的政理，也體現了黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的政治邏輯。
黨內法規成為法治概念具有深刻的法理。關于法治的含義，盡管不同的歷史時期不同的人持不同的見解，但是，取其最大公約數，我們至少可以發現：在形式上，法治體現為規則之治；在內容上，法治體現為實體性規定與程序性規定相輔相成；在實質上，法治體現為對權力運行的科學規范、對權力行使者的有效制約。而黨內法規高度契合這些特征。第一，黨內法規以其所具有的抽象性、普遍適用性、反復適用性等特點呈現出鮮明的規范性，在形式上呈現出與國家法律相似的特點。尤其是，這種規范性不僅體現在其外在的效力和作用上，而且體現在對黨內法規本身的要求上。黨內法規的制定程序和表現形式，相較于一般文件，有著明確而嚴格的規定。第二，黨內法規的內容是規范黨的領導和黨的建設活動。當黨內法規規范黨的建設活動時，調整的是黨內關系，即黨組織之間、黨員之間以及黨組織和黨員之間的關系；當黨內法規規范黨的領導活動時，從根本上來講調整的是黨與非黨組織之間的關系，即黨與人大、政府、政協、監察機關、審判機關、檢察機關、武裝力量、人民團體、企事業單位、基層群眾自治組織、社會組織等之間的關系。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》關于制定黨內法規主要事項的規定（注：一是黨的各級各類組織的產生、組成、職權職責；二是黨的領導和黨的建設的體制機制、標準要求、方式方法；三是黨組織工作、活動和黨員行為的監督、考核、獎懲、保障；四是黨的干部的選拔、教育、管理、監督。《中國共產黨黨內法規制定條例》還特別規定，凡是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規作出規定。），黨內法規正是通過奠基于義務權利、職權職責等基本范疇構建起一套實體性規范和程序性規范，以有效調整黨內關系、黨與非黨組織之間的關系。第三，在很大程度上，黨內法規是中國共產黨對自我行使權力的高度自覺約束。習近平總書記強調指出：“要完善黨內權力運行和監督機制，實行權責對應，堅決反對特權，防止濫用職權。執政黨對資源的支配權力很大，應該有一個權力清單，什么權能用，什么權不能用，什么是公權，什么是私權，要分開，不能公權私用。”[15]而黨內法規正是開列權力清單的主要載體。由此，黨內法規不僅對于維護全黨的團結統一具有重要的保證作用，而且在實質上成為管黨治黨至關重要的依據。黨內法規正是通過規范黨員正確履行義務、行使權利，規范干部正確行使公權力、防止亂作為或不作為，對黨組織和黨員以及其他主體進行有效約束，扎牢扎密制度的籠子，從而成為中國共產黨自我革命的利器與法寶。
黨內法規成為法治概念是對中國共產黨依法執政實踐邏輯的具體體現。對此，至少可以從五個方面認識。第一，作為國家根本法的憲法確立了黨的領導地位（注：2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，在憲法序言確定黨的領導地位的基礎上，又在總綱中明確規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，強化了黨總攬全局、協調各方的領導地位。），在此基礎上，有些法律原則性規定了堅持黨對相關工作的領導。至于黨組織如何設立、應當怎么開展領導工作，則交由黨內法規作出具體規定[16]。第二，從黨組織實施具體執政活動來看，盡管黨的組織和國家政權機關在不同環節對黨規與國法的倚重程度不同，但每一個環節都要既依據黨規又要依據國法，黨規與國法相輔相成、同頻共振，貫穿于黨執政活動的全過程[17]。第三，從黨員在國家政權機關中的實際狀況來看，基于中國共產黨的執政是全面執政，在全部國家政權機關中，公務員隊伍中黨員比例及領導干部中黨員比例都占據絕對優勢。由此，管黨治黨必然與治國理政形成不可割裂的關系。特別是，在黨政機構合署合并改革背景下，黨政關系呈現出愈加緊密的發展態勢，黨內法規對國家機構的影響變得更為直接，甚至成為新機構組織運行的主要準則[18]。第四，在黨的領導實踐中，黨組織對一些事關黨和國家全局的重大事項往往直接進行具體的管理，比如干部、意識形態等領域。其中一些黨內法規就是直接依據國家法律制定的（注：比如，《公務員職務與職級并行規定》（中共中央辦公廳2019年3月印發）與《公務員范圍規定》（2019年12月23日中共中央組織部制定，2020年3月3日發布）、《公務員錄用規定》（2007年11月6日中共中央組織部、人事部制定，2019年10月15日中共中央組織部修訂）、《公務員調任規定》（2008年2月29日中共中央組織部、人事部制定，2019年10月15日中共中央組織部修訂）等，都是直接明確“根據《公務員法》等有關法律法規”制定的。）。此外，黨政聯合發布的黨內法規，既體現黨的意志，也體現國家意志，不僅具有黨內拘束力，能夠依靠黨的紀律保障實施，而且具有法律效力，可以作為行政管理、司法訴訟或者仲裁的法律依據[19]。第五，黨內法規對于國家法律實施具有重要的保障作用。對此，鄧小平曾深刻指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。”[20]中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》進一步指出：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”這都深刻揭示了治黨與治國的辯證關系[21]。綜上所述，在法治實踐中，黨內法規與國家法律無可辯駁地共同構成黨依法執政之“法”。如果說，國家法律是法的一般表現形式，那么，黨內法規則是法的特殊表現形式。黨內法規作為一種“法”現象，也應成為法學研究的一個特殊領域[22]。
（三）黨內法規成為法治概念是中國共產黨以法治思維和法治方式進行自我革命的有力體現
黨內法規作為規范黨的領導和自身建設的重要制度形態，在中國共產黨執政興國所依據的整體制度體系中具有重要地位和意義。這一整體制度體系就是我國國家治理現代化中所指的國家治理體系。結合黨內法規制度建設和我國民主政治建設的實踐，從制度之間的銜接協調及轉化角度，我國國家治理體系包括的關鍵性制度體系包括：以黨的主張為統領的政策制度體系、以憲法為統領的國家法律制度體系和以黨章為統領的黨內法規制度體系[23]。進一步而言，黨內法規體系與國家法律體系分別是以黨的主張為統領的政策制度體系在治黨、治國領域的相應轉化，并從根本上確保國家治理現代化建設始終在法治軌道上推進。黨的十九屆四中全會就“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”作出專門部署，進一步彰顯了包含在法治體系之中的黨內法規對于管黨治黨以及治國理政的重要作用和價值追求。中國共產黨為擔負起領導人民進行偉大社會革命的歷史責任而勇于進行自我革命，一個重要方式就是通過加強黨內法規制度建設實現從嚴管黨治黨。黨內法規作為黨的規章制度中規范化程度最高的制度形態，是管黨治黨最為核心的制度依托。將黨內法規納入法治體系，表明了中國共產黨以法治思維和法治方式推動自身建設和領導活動的決心與信心。
依規治黨意味著通過規范化的治理手段，融入法治思維來管黨治黨，從而極大提升了政黨治理的法治化水平，標志著中國共產黨管黨治黨方式發生了深刻轉變[24]。有一種觀點認為，法制和法治歷來屬于國家范疇，把黨內法規納入整個國家的法治體系顯得不倫不類。這種觀點的錯誤之處，首先在于違反了馬克思主義的歷史唯物論。法制、法治和黨派以及黨內法規本來都屬于政治上層建筑，都屬于國家范疇，把黨內法規和國家法治緊密地聯系起來，讓黨內法規進入法治體系，沒有什么不妥的。其次，中國共產黨主動提出把黨內法規納入法治體系，嚴格地管黨治黨，這是大好事，是一種高風亮節的體現[25]。作為世界上最大的執政黨領導著世界上人口最多的國家，中國共產黨要掌好權、執好政，有效動員全黨全國各族人民為建設社會主義現代化強國而共同奮斗，就必須加強和改善黨的領導，而這根本上要靠法治。要推進黨的領導制度化、法治化，注重運用法治思維和法治方式鞏固執政地位、改善執政方法、提高執政能力，就必然要求堅持依法治國和依規治黨有機統一，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。“在中國，能夠約束中國共產黨的只能是中國共產黨自己，如果黨內約束機制失靈，黨內規章制度不健全，黨不管黨，法律就更沒有能力管黨，黨也自然會處于完全沒有任何約束的狀態，那將是非常可怕的。”[26]如果不堅持依規治黨、將黨的領導活動納入黨內法規軌道，那就不可能實現經濟社會發展活動的法治化，全面依法治國的目標就會落空[27]。惟有運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守憲法法律，進而引領全體公民尊法學法守法用法，才能為建設中國特色社會主義法治國家提供堅強有力的保障。對此，習近平總書記深刻地指出，依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心[28]。黨的十八大以來，黨和國家的事業發生歷史性變革，取得歷史性成就，中國特色社會主義進入了新時代。以習近平同志為核心的黨中央提出了全面從嚴治黨的戰略布局，并在傳承中國共產黨思想建黨和制度治黨相結合經驗的基礎上，將法治思維和法治方式運用到黨的自身建設和領導活動中，堅持依規治黨，將管黨治黨的水平提升到前所未有的高度，取得了前所未有的成效。
二、黨內法規作為新時代中國法學新范疇的應然之理
范疇是人類在認識客體的過程中形成的基本概念。任何一門學科，從理論形態上說，都是由范疇構建起來的理論大廈[29]。黨內法規以其鮮明的黨性而具有政治屬性，也以其形式規范性和實質規范性而具有鮮明的法屬性，是政治學、黨建學與法學交叉研究的對象和重要范疇。黨內法規并非法學獨有的范疇，而是在交叉學科或獨立學科意義上都使用的范疇。但黨內法規尚未真正成為中國法學新范疇，這也是法學研究和法學教育存在不足的具體表現。2017年5月3日，習近平總書記在考察中國政法大學時針對法學領域存在的問題和不足一針見血地指出，社會亟需的新興學科開設不足，法學學科同其他學科交叉融合還不夠，知識容量需要擴充；有的學科理論建設滯后于實踐，不能回答和解釋現實問題；有的教材編寫和教學實施偏重于西方法學理論、缺乏鑒別批判，對中國特色社會主義法治理論研究不夠深入，等等[30]。將黨內法規作為中國法學新范疇，正是補齊中國法學短板的關鍵一著，也是使法學學科跟上時代發展、體現堅持和發展中國特色社會主義的必然要求。
（一）在法學領域貫徹落實習近平法治思想的必然要求
習近平法治思想是順應實現中華民族偉大復興時代要求應運而生的重大理論創新成果，是馬克思主義法治理論中國化最新成果，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是全面依法治國的根本遵循和行動指南[31]。而關于黨內法規的性質、定位、功能、要求等，是習近平法治思想中極其醒目的內容。很顯然，“黨內法規”是習近平法治思想中一個重要范疇，應深刻領會，深入研究。學術研究肩負探究規律之理、輸送理論養分的重任，理論貧血容易造成實踐體虛。很長一段時期，較之黨內法規實踐發展與黨的制度建設理論創新，黨內法規學理探討明顯滯后[32]。為此，中國法學界不能再做旁觀者、局外人。
習近平總書記強調指出，全面依法治國必須正確處理政治和法治、改革和法治、依法治國和以德治國、依法治國和依規治黨的關系[33]。如果將黨內法規排除在法學研究和教育之外，而追求所謂“純粹”的法學，從形式上講就會出現一國的法學理論與法治理論相脫節的現象，而從實質上講則意味著法學理論忽視了法治中國建設的真實狀況，忽視了黨處理法治問題的基本立場和基本觀點。這不僅使得法學研究偏離哲學社會科學的正確研究方向，也不可能形成符合我國實際的理論成果。
在當代中國，黨如何執政治國、如何管黨治黨，是最重大、最嚴肅的學術研究課題之一。作為研究治國理政之大學問的法學，在這一重大課題上既不能缺席，更不能失語[34]。將黨內法規納入法學研究的視野，并將其作為一個重要的法學范疇，是學習貫徹習近平法治思想的時代要求，是堅持依法治國和依規治黨有機統一的應有之義，是法治中國建設必須高度重視的重大課題。如果中國法學忽視黨內法規制度現象，那么，其必然是不完整、不準確的法學理論。而以這樣的法學理論為依據，不僅無法很好地解釋當代中國的法現象，而且會誤讀中國法治理論與法治實踐。
（二）落實中國哲學社會科學時代使命的必然要求
習近平總書記在2016年5月17日哲學社會科學工作座談會上強調指出，要加快完善對哲學社會科學具有支撐作用的學科，如哲學、歷史學、經濟學、政治學、法學、社會學、民族學、新聞學、人口學、宗教學、心理學等，打造具有中國特色和普遍意義的學科體系。要加快發展具有重要現實意義的新興學科和交叉學科，使這些學科研究成為我國哲學社會科學的重要突破點。要善于提煉標識性概念，打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述，引導國際學術界展開研究和討論[35]。將黨內法規作為中國法學新范疇，正是落實習近平總書記關于中國哲學社會科學時代使命要求的重要體現。
黨內法規成為中國法學新范疇，有助于打造具有中國特色和國際影響的學科體系。作為中國共產黨依法執政重要制度依托的黨內法規，具有鮮明的中國特色。黨內法規是黨的領導制度化、規范化、法治化的體現，是極具“中國味”的制度形態。只有將黨內法規納入法學研究的視野，法學理論才能全面準確地把握中國共產黨治國理政的歷史邏輯、制度邏輯、理論邏輯和實踐邏輯。不僅如此，將黨內法規納入法學范疇，還有助于打造具有廣泛影響力的法學學科體系。“中國共產黨是為中國人民謀幸福的政黨，也是為人類進步事業而奮斗的政黨。中國共產黨始終把為人類作出新的更大的貢獻作為自己的使命。”[36]堅持依法治國和依規治黨有機統一，回答了中國共產黨長期執政條件下如何實現法治這個重大課題，是基于對共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律的認識，在借鑒國外法治有益經驗基礎上形成的重大理論創新。將黨內法規納入法學范疇，不僅會在國內層面產生重大的影響力，而且必將形成重要的國際影響力。
黨內法規成為中國法學新范疇，有助于推動黨內法規學這一新興學科的發展完善。學科體系同教材體系密不可分。學科體系建設上不去，教材體系就上不去；反過來，教材體系上不去，學科體系就沒有后勁[37]。為了推動黨內法規學研究和學科體系建設，根據黨中央部署，中國法學會會同中共中央辦公廳法規局，依托中國法學會黨內法規研究中心，組織理論界和實務界專家學者編寫了國內第一本黨內法規權威統編教材《黨內法規學》。該書的出版有助于推動形成黨內法規的話語體系、學科體系、學術體系，有助于引領深化黨內法規理論研究，為新時代黨內法規制度建設提供堅實學理支撐[38]。該書的面世，宣告了黨內法規學科的正式形成，也奠定了黨內法規學教材體系的基礎。同時，黨內法規學作為一門新興學科，與法學、政治學、黨建學等學科既密切關聯又相區別[39]，不可混同。在黨內法規體系已經成為中國特色社會主義法治體系重要組成部分的新時代，將黨內法規研究作為法學的重要范疇，既可以體現法學與黨內法規學的密切聯系，又可以在政治學、黨建學等研究的基礎上，將黨內法規作為法學新范疇予以深化研究，從而有利于集各學科所長推動黨內法規學行穩致遠。
（三）培養新時代法治人才后備力量的必然要求
法治實踐迫切需要既懂國法又懂黨規的復合型法治人才。第一，黨內法規制定、備案審查工作的直接需要。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第7條規定，黨內法規制定工作應當遵循的原則之一就是“堅持黨必須在憲法和法律的范圍內活動，注重黨內法規同國家法律銜接和協調”；第27條規定，審議批準機關收到黨內法規草案后，交由所屬法規工作機構進行前置審核。前置審核主要審核的內容包括“是否同憲法和法律不一致”。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第11條規定，審查機關進行合法合規性審查包括“是否同憲法和法律相一致”。顯而易見，對黨內法規是否同國家法律銜接協調、是否同憲法法律相一致進行審核審查，相關人員應該具備黨規與國法兩方面的知識結構才能勝任。第二，實施我國《監察法》的直接需要。我國《監察法》明確規定，監察機關是行使國家監察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪。被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監察機關為主調查，其他機關予以協助。由于紀委監委合署辦公，加之紀在法前、紀嚴于法，這就必然要推動執紀執法貫通、有效銜接司法。此外，依規治黨和依法治國一體兩面、高度契合，黨內監督和國家監察內在一致、高度互補。這必然要求提高運用法治思維和法治方式反腐敗能力[40]。顯然，僅懂黨規黨紀或僅懂國法都難以準確實施我國《監察法》以及《政務處分法》等配套法律。第三，黨政機構合署合并重大改革的直接需要。根據黨的十九大對深化機構改革作出的重要部署，黨的十九屆三中全會專題研究深化黨和國家機構改革問題。這次改革的一個重要特點，就是統籌設置黨政機構。黨的有關機構同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公。比如，組建國家監察委員會，形成具有中國特色的國家反腐敗機構。國家監察委員會同中央紀委合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。又如，為更好落實黨管干部、管機構編制原則，加強黨對公務員隊伍和機構編制的集中統一領導，更好統籌干部、機構編制資源，由中央組織部統一管理公務員工作，統一管理中央編辦；為加強黨對重要宣傳陣地的管理，牢牢掌握意識形態工作領導權，由中央宣傳部統一管理新聞出版工作，統一管理電影工作，歸口管理新組建的國家廣播電視總局、中央廣播電視總臺；為加強黨的集中統一領導，減少黨政部門職責交叉，將國家宗教事務局、國務院僑務辦公室并入中央統戰部，統一管理宗教工作、僑務工作，同時由中央統戰部統一領導國家民族事務委員會[41]。除了中央層面的改革外，地方黨政機構實行合并設立或合署辦公的改革力度也很大。這些合并設立或合署辦公的機構，不僅需要直接依據黨規與國法開展日常工作，而且很可能（參與）制定黨內法規或法規規章。這必然意味著，要在這樣的機構中成為合格的工作人員，必須具備黨規與國法兩方面的知識。第四，新時代普法宣傳的直接需要。中共中央、國務院轉發的《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016—2020年）》明確，要宣傳黨內法規建設的生動實踐，要深入學習宣傳黨內法規（注：該規劃提出，適應全面從嚴治黨、依規治黨新形勢新要求，切實加大黨內法規宣傳力度。突出宣傳黨章，教育引導廣大黨員尊崇黨章，以黨章為根本遵循，堅決維護黨章權威。大力宣傳《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規，注重黨內法規宣傳與國家法律宣傳的銜接和協調，堅持紀在法前、紀嚴于法，把紀律和規矩挺在前面，教育引導廣大黨員做黨章黨規黨紀和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛者。）。這是首個針對宣傳黨內法規作出專門規定的普法規劃，具有重大意義。而真正做好這方面的宣傳工作，必然需要很好地掌握黨規國法的復合型人才。以上所列舉的，只是實踐中黨規國法復合型人才的特需、急需領域，而實際需求遠不限于此。而且僅就這些領域的人才供給而言，也是遠遠不能滿足現實需要的。
習近平總書記強調：“建設法治國家、法治政府、法治社會，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，都離不開一支高素質的法治工作隊伍。法治人才培養上不去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。”[42]高校是法治人才培養的第一陣地，是貫徹社會主義法治理論的重要陣地，也是推進法治理論創新的重要力量[43]。高校尤其是政法院校在法治人才培養上的“造血能力”和“輸送能力”在極大程度上決定著我國法治人才隊伍持續發展壯大的能力[44]。法治人才培養要逐步建立起與卓越法治人才培養（注：2018年9月，教育部、中央政法委印發《關于堅持德法兼修實施卓越法治人才教育培養計劃2.0的意見》，要求推進法學學科體系、學術體系、話語體系創新。）目標相適應、具有鮮明中國特色和具有完整知識結構、適度學分要求、豐富選擇空間的法學課程體系。該課程體系要與中國特色社會主義法學理論體系、學科體系相銜接，反映中國特色社會主義法學理論的最新研究成果，推動中國特色社會主義法治理論進教材、進課堂、進頭腦[45]。
為了培養符合時代要求的黨內法規領域的法治人才，國務院學位委員會辦公室2018年印發《關于推進部分學位授予單位設置“黨內法規”研究方向的通知》，要求部分有條件的學位授予單位在法學一級學科下自主設置“黨內法規”研究方向。目前，全國一些高校、黨校和科研機構相繼成立一批黨內法規研究機構。有些研究機構依托所在高校進行黨內法規人才培養探索，如武漢大學2017年開始招收黨內法規方向博士研究生、2018年開始招收黨內法規方向碩士研究生；中國政法大學2019年開始招收黨內法規方向博士、碩士研究生；西南政法大學2019年開始招收馬克思主義法律理論與黨內法規建設方向博士研究生、碩士研究生；華東政法大學2019年開始招收黨內法規方向博士研究生；華南師范大學2019年開始招收黨內法規方向碩士研究生。不少學者亦就“黨內法規學”的學科建設展開學理探討。但是，當前學界仍未能就黨內法規人才培養中的若干重大問題形成共識，不少現實問題依然有待研究與探索。在黨內法規理論與實務工作人才缺口依然較大的背景下，目前尚未完全形成一套能夠充分滿足現實需求的黨內法規學科人才培養體系[46]。
三、中國法學回應黨內法規新范疇的時代使命
經過改革開放40余年的發展，我國法學已經構建起獨立的學科體系和比較完善的范疇體系。但是，基于各種歷史和現實的原因，現有法學理論體現中國特色社會主義法治理論的“底色”是不足的，呈現中國特色的“亮色”更是不夠鮮明。改變這一狀況的根本舉措之一，就是盡快將黨內法規作為法學新范疇，而不能再回避、再猶豫、再質疑下去。要積極主動地對全面依法治國豐富實踐和法學研究中形成的包括黨內法規制度體系在內的新概念、新范疇、新話語，作出與時代相契、與規律相符、與法理相合的科學闡釋，以豐富、創新和發展中國特色社會主義法學理論；要把發展包括黨內法規學在內的新興學科作為構建中國特色法學體系的重要任務，在提煉、轉化、深化范疇和概念的基礎上，形成一系列具有原理性、解釋力命題，為新興學科的知識和理論大廈構建“四梁八柱”[47]。將黨內法規作為中國法學新范疇，正是中國法學的時代使命與責任擔當。
（一）深刻把握黨內法規作為中國法學新范疇的變革性意義
“一門科學提出的每一種新見解都包含這門科學的術語的革命。”[48]恩格斯對“術語的革命”科學史意義的判斷，也為現代科學史研究的學者所認可，托馬斯·庫恩曾認為“科學革命”指的就是“某些科學術語發生意義變革的事件”。“接受新范式，常常需要重新定義相應的科學”，而在重新定義相應科學的過程中，“界定正當問題、概念和解釋的標準一旦發生變化，整個學科都會隨之變化”[49]。長期以來，“作為社會科學的法學，它的研究對象是法律現象。”[50]從此出發，法學研究者將黨內法規納入研究視野時，主要試圖通過將“法”作廣義的解釋，或干脆將黨內法規歸入法律體系，從而解決現實法學理論解釋力的局限問題。事實上，現實法學體系缺乏對國家法理現代化的及時跟進研究和深入探索，不能有效地為國家治理體系、治理體制和治理能力現代化提供智力支持和理論支撐。加快構建中國特色法學體系的重大任務就是要從根本上克服不足，補齊短板[51]。
目前我國法學學科體系存在一個明顯的缺陷，即有法律之學，無法治之學；只有法律體系的知識，缺少法治體系的知識，這與建設中國特色社會主義法治體系的目標任務不相適應[52]。以現行法律體系為邏輯脈絡構成的現實法學體系，顯然不能適應建設中國特色社會主義法治體系的需要[53]。為有力應對這一問題，“法治學”的概念應運而生。張文顯教授指出，從中國法學發展的規律和趨勢來看，應當致力于構建以法律學、法治學、法理學三位一體的法學學術新體系[54]。持相似觀點的學者認為，在法學范疇三個基地上，法學家也相應建立起法律、法治、法理三座理論大廈以及法律學、法治學、法理學三大學術體系。三座理論大廈不僅筑成了法學科學體系，而且也鑄就了法學思想體系，并表達為中國法學話語體系[55]。還有學者對法治學的構建進行了具體探討[56]。盡管論述角度不同，但上述學者都關注到傳統法學不能涵蓋黨內法規等我國土生土長、具有原創性的法學理論及范疇的事實，并試圖將傳統法學“一分為三”，從而構建法治學以照應包括黨內法規在內的法治現象。這無疑是對中國特色社會主義法治體系建設的積極回應，也是中國法學破除迷信西方、真正扎根本土的創新理論。在此，要著重強調的是，即使將法學“一分為三”的構想不能及早實現，中國法學也必須正面回應黨內法規現象，將其作為基本范疇，進而將中國共產黨依法執政之“法”作為新時代中國法學的研究對象，而非繼續固守國家法律中心主義立場。這是中國法學完成自身變革的根本出路。
將黨內法規作為中國法學新范疇，必然意味著研修國法不容忽略黨規。對此，有學者表示質疑，認為讓非中共黨員的教師或學生與中共黨員共同接受黨內法規理論的學習是不講道理的。理由是，一個政黨的規章制度不宜由非本政黨成員學習掌握。這一理由經不起推敲。從道理上講，研修黨內法規理論與接受黨內法規制度約束是可以分離的。對于研修法學的非黨員教師、研究者以及學生而言，學習研究黨內法規制度，并不當然地要成為遵守者。事實上，現有的黨內法規研究者中就有非中共黨員身份的，包括民主黨派、無黨派人士。不僅如此，即使西方學者對中共黨內法規制度也有強烈的研修興趣。對此，有學者深有感觸地指出：“本人給西方學生講中國憲法和法律，他們都會提出一定要講中國共產黨，認為中國共產黨是中國法政體制的重要組成部分，必須要講。如果你不講，他們會感覺你不誠實，沒有講出中國政治體制的全部和本源。”[57]實際上，一些海外學者試圖通過對中國共產黨黨內法規制度的研究，揭示中國共產黨不同于西方資本主義政黨和前蘇聯共產黨的特質，探索為什么中國共產黨能夠領導中國實現經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡，并獲得中國人民的高度認同。中國共產黨黨內法規制度被海外人士視為認知中國特色、“解碼”中國共產黨制度優勢的窗口。當前，越來越多的學者關注中國共產黨的黨內法規制度化建設并展開研究，逐步推動了該領域的研究向專業化、精細化方向發展[58]。可見，是否具有黨員身份并不構成能否研修黨內法規現象的正當理由。當然，如果將黨內法規明確作為中國法學新范疇，就能從根本上消除只有黨員才需要學習研究黨內法規現象的誤區。
（二）積極將黨內法規融入中國特色社會主義法學話語體系
習近平總書記指出：“發揮我國哲學社會科學作用，要注意加強話語體系建設。在解讀中國實踐、構建中國理論上，我們應該最有發言權。”[59]在新的歷史起點上，如何厘清黨內法規體系研究的問題、方法和框架，對中國特色社會主義法學話語體系而言，既是迫在眉睫的挑戰檢驗，也是難能可貴的創新機遇[60]。黨內法規作為中國法學新范疇，為中國法學話語體系注入最富有中國特色的元素，使中國法學話語體系呈現鮮明的中國風格、中國氣派。在國家治理體系的框架下，黨內法規研究的基礎概念可分為兩類：一類是“黨的主張”，是體現黨的領導的重要概念，這是消除黨內法規研究中出現誤讀現象的關鍵概念。另一類是以黨內法規概念為核心，存在并列、包含或交叉邏輯關系的概念[61]。將黨內法規融入中國特色社會主義法學話語體系，就是在把黨內法規研究的基礎概念闡釋清楚、把握到位的基礎上形成一整套范疇體系，從而夯實中國特色社會主義法學話語體系的根基。
在切實增強講好中國共產黨依規治黨故事的能力中把握特色元素。講好中國故事，關鍵是講好中國共產黨的故事，而依規治黨正是中國共產黨的故事中極具特色、最為精彩的篇章。依規治黨是中國共產黨思想建黨、制度治黨的飛躍，是運用法治思維與法治方式推動黨自我革命、進而有力領導社會革命的創新，是中國共產黨管黨治黨方式的深化和升華。對此，中國法學界應該充滿自信地向國際社會講明說透。“一個政黨的內部規約與社會公眾乃至整個國家的命運前途緊相聯系、休戚與共，在世界政黨歷史與現實的大視野里，中國共產黨的經驗和理論應屬一個罕有特例。”[62]這一特例已經在中國共產黨與世界政黨的對話中受到越來越多的關注。例如，2015年 9月8日至10日，“2015中國共產黨與世界對話會”以國際會議的形式專門與外國專家學者交流從嚴治黨，其中設立的一個分議題就是“依規治黨：如何認識國法與黨紀”[63]。2017年11月30日至12月3日，來自世界上120多個國家近300個政黨和政治組織的領導人共600多名中外代表出席由中共中央對外聯絡部主辦的中國共產黨與世界政黨高層對話會。這是中國共產黨首次與全球各類政黨進行高層對話。此次對話會通過的北京倡議強調：“我們也高度贊賞中共自我革命的勇氣。中共十八大以來，以習近平總書記為核心的中共中央堅定不移推進全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平，為中國取得的歷史性成就、發生的歷史性變革奠定了最堅實的基礎，也為中國發揮負責任大國作用，為世界作出新的更大貢獻提供了最重要的保障。”[64]中國法學理論研究和教育工作者不能做西方理論的“搬運工”，而要做中國學術的創造者、世界學術的貢獻者[65]。今后，中國法學界應該有更充分的理論儲備參與類似的國際性論壇并積極發聲，用國際社會聽得懂聽得進的語言講好中國共產黨依規治黨與依法治國有機統一的故事，而不應保持沉默或者自說自話。將黨內法規作為法學新范疇，進而提煉“中共黨內法規”這一標識性概念，引導國際學術界展開研究和討論，有助于打造易于為國際社會所理解和接受的新概念、新范疇、新表述。同時，將黨的主張、黨內法規、國家法律三者之間的關系闡釋清楚，不僅可以讓世界了解中國共產黨治國理政的制度邏輯、實踐邏輯，而且有助于樹立中國共產黨依法執政、科學執政的良好國際形象。
（三）積極推動黨內法規制度的學理研究和人才培養事業大發展
對于法學而言，無論于人于己，都不應該繼續畫地為牢、固步自封，而應該緊扣中國法治建設實際，開展具有現實解釋力的學術研究和教育活動。法學要想不再成為社會科學中的陌生人，就不僅要勇于向其他學科推銷自身，更重要的是學會兼容并包，敞開胸懷去接納其他共同體知識[66]。法學人要立足黨內法規制度實踐，積極投身黨內法規教學和科研工作。要以習近平法治思想為引領，以首部《黨內法規學》統編教材的基本知識體系為參照，系統而精準地闡明黨內法規基礎理論知識（包括黨內法規的一般原理、習近平關于依規治黨的重要思想、黨內法規的歷史發展脈絡）、靜態的黨內法規制度（即“1+4”的黨內法規體系框架，包括黨章、黨的組織法規、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規）、動態的黨內法規運行（包括黨內法規的制定和實施），從而準確揭示中國共產黨黨內法規的理論邏輯、歷史邏輯、制度邏輯、實踐邏輯。在此基礎上，要對黨內法規的屬性、黨內法規體系和國家治理體系的內在關系、黨內法規在中國特色社會主義法治體系中的科學定位、黨內法規學的基本范疇、黨內法規同國家法律的銜接和協調等問題進行深入研究，澄清各種誤讀誤判，形成更大的共識；要增強問題意識，強化實踐導向，聚焦黨內法規制度建設的現實需求，針對立規、執規、尊規、學規、守規等各環節的堵點痛點難點，提供有力的智力支撐，推動制度優勢更好轉化為治理效能；要在《黨內法規學》統編教材的基礎上推出更多權威的配套教學資源。
不論是理論研究還是實務工作，都需要專業化的人才隊伍作保障。對此，中共中央印發的《法治中國建設規劃（2020—2025年）》圍繞強化黨內法規制度建設保障作出一系列重要部署：“加強黨內法規專門工作隊伍建設，突出政治標準，加強專業化建設，充實各級黨內法規工作機構人員力量。加快補齊黨內法規理論研究方面短板，重點建設一批黨內法規研究高端智庫和研究教育基地，推動形成一批高質量研究成果，引領和聚集一批黨內法規研究人才。健全后備人才培養機制，繼續推進在部分高校開展黨內法規研究方向的研究生教育，加強學科建設，為黨內法規事業持續發展提供人才支撐。”這不僅對黨內法規領域人才培養提出了迫切要求，而且也為中國法學培養黨內法規方向人才指明了落腳點與著力點，既吹響了“集結號”，也吹響了“沖鋒號”。中國法學界應以時不我待、功成必定有我的姿態，積極培養黨內法規人才，切實解決法學究竟“為誰教、教什么、教給誰、怎么教的問題”[67]，真正為黨育人、為國育才。
余論
《中華人民共和國憲法》明確規定，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。我國憲法是治國理政的總章程[68]。我們治國理政的本根，就是中國共產黨領導和社會主義制度。我們思想上必須十分明確，推進國家治理體系和治理能力現代化，絕不是西方化、資本主義化！[69]全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，都負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責[70]。將中國共產黨治國理政和依法執政的理論邏輯、制度邏輯和實踐邏輯闡釋清楚，是法學作為治國理政學問的基本任務，是法學界尊崇憲法實施憲法的必然要求，也是中國法學體現中國特色的根本要求。
習近平總書記強調指出：“一定要認清，中國最大的國情就是中國共產黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產黨領導的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”[71]旗幟鮮明地將黨內法規作為法學的新范疇，理直氣壯地將法學的研究對象明確為依法執政之“法”，既是新時代中國法學的歷史使命，也是中國法學轉型升級的新的邏輯起點。
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