延安時期，陜甘寧邊區參議會提案制度作為反映、體現民意的主要渠道，是黨中央和邊區政府聯系群眾的最好形式，具有其他渠道不可能比擬的廣泛性、代表性和效力性。縱覽陜甘寧邊區三屆四次參議會通過的各類提案，衛生防疫類提案占了一定比重，并在提高邊區軍民健康水平、解決邊區“財旺人不旺”等方面發揮出了明顯的制度優勢。從這些衛生防疫提案中，我們可以一窺民意轉化為公共衛生治理效能的“延安實踐”。
提案主體：“大家來議，大家來管”
參議員的群體產生后，作為提案人行使提案權是其參政議政的主要方式，如此不僅鍛煉、提升了參議員運用民主和行使權力的能力，也在某種程度上起到了幫助黨和政府把握民心、了解民情、匯聚民智的作用。回顧邊區歷屆參議會，中共中央和邊區政府對參議員通過提案這一形式履行代表職權都極為重視，并積極倡導、廣泛動員。如邊區政府主席林伯渠在邊區第二屆參議會第一次大會上指出：“希望我們各參議員盡量反映各個角落的人民的意見，人民的要求和呼聲。”同時，為改變普通群眾參議員的后顧之憂，《陜甘寧邊區參議會會議規程》重申，“凡參議員及邊區之民眾，文化、學術各團體”，均有權提出提案。而從歷屆參議會的提案人看，既有中共黨員，也有民主進步人士；既有邊區參議員多人聯名，也有邊區民政廳等行政機關以及邊區國醫研究會、自然科學研究會等組織。如在邊區第二屆一次參議會上，陜甘寧邊區國醫研究會就提出了包括“開辦國醫訓練班案”“切實執行優待國醫條例案”“各縣市鎮多設保健藥社或醫藥合作社案”“政府預定幫助國醫國藥建設經費案”等在內的5項衛生防疫提案。
醫務人員短缺、藥品器材匱乏以及群眾的衛生防疫觀念落后，成為邊區發展醫療衛生事業的主要障礙。循此問題，如果對邊區歷屆參議會上的衛生防疫提案作進一步分類、細化和比較，不難發現，由于參議員參政議政的熱情得到有效激發，參議員的關注點主要也集中于此，并通過衛生防疫提案真實、客觀地反映了邊區醫療衛生事業面臨的實際困難。在此基礎上，提出了進一步解決問題的辦法。如針對“缺醫少藥”的問題，參議員在提案中建議：“推廣保健藥社，訓練醫務人員”“團結中醫、改進中醫，使中醫、中藥科學化”“加強國醫研究，開發邊區土產藥材”，等等；再比如，在疾病的預防教育方面，主張“破除迷信、取締巫醫”“廣泛開展清潔衛生運動”等，尤其是后者，也成為新中國成立后廣泛開展的愛國衛生運動的雛形。可以說，正是得益于邊區政府的積極倡導和廣泛動員，以及邊區立法和政策的有效保障，使得邊區參議員能夠暢所欲言，發表意見，從而實現了民意的充分表達與整合，推進了邊區醫療衛生防疫事業發展。
提案提出：“注重質量，提升實效”
提案是邊區民眾充分表達意見，邊區參議會進行民意整合的重要形式和載體。其質量的高低，是該提案能否在參議會通過并最終交由各級政府實施的關鍵。在1939年召開的陜甘寧邊區首屆參議會上，參議員顯然對提案這一行使民主權利的新方式運用的不夠嫻熟。此次大會共審查通過重要提案12件，涉及衛生防疫的提案僅1件。而到了1941年11月陜甘寧邊區第二屆一次參議會時，大會收到的提案就多達380余件。其中，衛生防疫提案30件，經審查合并，最終正式通過4件。1944年12月、1946年2月，陜甘寧邊區又相繼召開二屆二次和三屆參議會，分別通過衛生防疫提案11件、6件。這兩屆參議會有一個突出特點，就是在總結邊區歷屆參議會提案工作經驗教訓的基礎上，強調提案應是原則性的，不能“太零碎”，更不能“隨便拿一張紙寫一個提案”，從而有效克服了以往參議會“提案多而不精”的弊端。
從邊區衛生防疫工作的實際狀況出發，通過深入群眾、調查研究、實地考察發現問題，進而提出符合群眾醫療衛生需求的解決辦法，使得提案更加切合實際、執行得通，是邊區衛生防疫提案的另一個顯著特征。1942年8月2日，中共西北局在《關于邊區參議會雙十節召開議員代表會議給各級黨的通知》中要求：“今年各縣應好好提案，擇幾個中心的提案，收集充分材料（有實例說明），提出具體辦法（不只是原則的）。”在陜甘寧邊區第一屆參議會上，崔曙光、羅成德等18人提交了“建立邊區衛生工作保障人民康健案”提案。該提案針對陜甘寧邊區“衛生事業亦稍有建設，但以人員缺乏，財力支絀，仍不敷需要”的實際，提出了“開展護林植樹”“設立醫藥房”“培養衛生干部”等解決辦法。在1944年7月召開的陜甘寧邊區參議會常駐會與邊區政府委員會聯席會上，參議員霍祝三、安文欽針對在綏德延家川區閻家溝等村調查了解到的“兒童死亡都在半數以上”“群眾多將治病之法寄托于許愿求神”等實際情況，認為“衛生保育問題已經成為當前人民亟待解決的問題”，并從“設立保健藥社”“訓練提高鄉村醫生”“加強疾病預防”等六個方面提出了改進措施。可以說，正是由于參議員們前期大量、扎實的社會調查，從而極大提升了提案的針對性和實效性。
提案審議：“協商在前，票決跟進”
衛生防疫提案能否通過需要票決，但提案的質量卻無法通過票決來保障，而是以協商民主的方法，通過對話、溝通、討論以求達成共識。縱觀邊區歷屆參議會的衛生防疫提案，同樣是采取了提案協商和票決民主相結合的方法，即協商在前，票決跟進，票決是建立在充分的醞釀協商基礎之上的。如提案在提出前，參議員往往都會深入開展調查研究、廣泛地征求各方意見，即所謂的了解民意、問計于民。例如，邊區自然科學研究會代表、參議員趙一峯在提案前，“搜集并綜合各會員的意見”。婦女參議員在大會審議前則通過召開座談會，交換、討論所擬提之提案。此外，在審議、討論提案中，一般也都會留有充足的時間。1941年二屆一次參議會共計16天，小組審議提案1天，大會討論通過提案3天，占整個議程的四分之一。相對充分的討論時間安排，確保了參議員對每項提案都能充分發表意見，最后得出相應的結論。
對于邊區參議員們以及文化、學術各團體提出的衛生防疫提案，邊區參議會還會根據會議討論具體情況，并結合邊區實際，對原提案進行不斷地修正、完善。例如，邊區三屆參議會在審查“普及醫藥衛生案”（原第四案）等三案時，除將三案合并為一案外，還根據邊區衛生防疫工作的實際需要，擬補充三點：其一，加強各級政府對醫務行政的領導，在現有條件下建立與健全分區及縣的醫務機關，保健藥社及群眾醫院等。其二，貫徹1944年文教大會提出的醫藥衛生方針，“預防為主治療為輔”，惟在已發生疾病的地方則以治療為主。其三，刊印一些有關衛生的（營養、接生、撫育兒童等）小冊子，以供群眾衛生宣傳教育之用。大會最終以九十四票多數照審查意見通過。如此一來，使得這些提案更加完善和合理，也更加符合邊區衛生防疫工作的實際需要。
提案辦理：“決而有行，行而有果”
提出提案是基礎，辦理提案則是關鍵。從實踐來看，邊區歷屆參議會通過的衛生防疫提案，幾乎涵蓋了邊區開展衛生防疫事業的多個重要方面，凸顯了邊區群眾迫切解決“財旺人不旺”的呼聲。而這些衛生防疫提案一旦經邊區的民意機關——邊區參議會審議通過，就變成了邊區群眾對邊區各級政府的指令，成為邊區政府開展醫藥衛生工作的重要任務和行為指南。對此，正如謝覺哉所強調的：“提案已經決定就得執行，我們的議會，不是‘請客’，不是‘議而不決，決而不行’。”比如，1941年5月，陜甘寧邊區政府委員會召開第63次會議，討論衛生工作，并擬定衛生工作三年計劃。再比如，在陜甘寧邊區第三屆參議會結束后，邊區政府委員會即連日集議，討論參議會決議的具體執行問題，會議決定“訓練各種醫務干部，三年培養中西醫、助產婦及護士640名，由政府有計劃地派醫生赴各縣建立醫藥據店”，使得參議會提案落到了實處。
陜甘寧邊區政府對參議會提案的高度重視，加之邊區參議會常駐委員會的督促與幫助，使得衛生防疫提案在政府工作中得到了較好的貫徹和執行，陜甘寧邊區的醫療衛生事業的面貌也為之煥然一新。例如，從婦嬰保育工作的水平看，以產婦死亡率為例，在1942至1943兩年，邊區中央醫院出院的893個產婦中，沒有一個死亡的，即死亡率為0，遠遠低于全國1.5%的產婦死亡率。從邊區的醫療衛生體系看，邊區分別按系統和行業建立了各種類型的醫院、醫療站、療養所，各分區均設有較大的衛生院和醫療點，各縣設有保健藥社和衛生合作社。從醫療衛生水平看，據邊區衛生處統計，其所屬各醫院1943年共接收病人35370名，比上年減少病員1萬余名，僅死亡12名。
應該說，陜甘寧邊區參議會以上述手段和方式實現了邊區民眾和參議員較充分的高質量參與，較好地發揮了參議會的民意表達與整合功能。民意的充分表達和廣泛匯集，也成為中國共產黨開展衛生防疫事業的重要基礎和依據。這一點，不僅在當時的提案工作中取得了顯著的成效，或許對于推進新時代的協商民主建設依然具有一定的借鑒意義。
[本文系國家社科基金一般項目《作為中國特色協商民主雛形的陜甘寧邊區參議會研究》（項目編號：17BDJ061）、陜西省教育廳2020年度突發公共衛生安全專項科學研究計劃《突發公共衛生事件依法治理研究》（課題號：20JG036）的階段性成果。]
（作者系西安交通大學法學院博士研究生、西北政法大學楓橋經驗與社會治理研究院兼職研究員）