——淺談《獸用生物制品經營管理辦法（征求意見稿）》第10條
□特約撰稿 鄭濤
日前，農業(yè)農村部發(fā)布《獸用生物制品經營管理辦法（修訂草案征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止日期為2020年6月20日。本次修訂的核心目的是改變傳統(tǒng)獸用強制免疫用生物制品（下文簡稱強免制品）的計劃分配模式，引入市場配置手段，逐漸走向市場化經營模式。根據《征求意見稿》的規(guī)定，此后不再區(qū)分強免制品與非強免制品，相關生產、經營企業(yè)均可直接向使用者進行銷售。這替代了傳統(tǒng)上強免制品的生產、經營企業(yè)只能銷售給省級人民政府獸醫(yī)行政管理部門，然后由省級人民政府獸醫(yī)行政管理部門組織分發(fā)的做法。這次修訂意在實現(xiàn)強免制品與非強免制品的一體化管理，是國家優(yōu)化獸用生物制品經營制度的重要一步。但《征求意見稿》有的制度設計，在某種程度上可能消解市場化配置模式的預期效果，比如第10條的強制備案制度。
《征求意見稿》第10條第1款規(guī)定，采購強免制品的養(yǎng)殖場（戶）“應當將采購的品種、生產企業(yè)、數量向所在地縣級地方人民政府畜牧獸醫(yī)管理部門備案”。對于“備案”，條文使用的是“應當”這一法律術語，即此為強制性要求。這意味著養(yǎng)殖戶無論規(guī)模大小，購買強免制品必須主動到政府相關部門進行備案，否則屬于違規(guī)行為。問題是，雖然強制免疫事項屬于強制性要求，但采購強免制品屬于普通消費行為，在市場化導向下，要求采購者進行行政備案，顯然與國家優(yōu)化獸用生物制品進行市場化配置改革的目的有所違背�！墩髑笠庖姼濉返�10條強制備案制度并非此次首創(chuàng)，這是對2007年制定的《獸用生物制品經營管理辦法》（簡稱《管理辦法》）第7條規(guī)則的邏輯延續(xù)。在強免制品政府統(tǒng)一配給模式下，《管理辦法》第7條規(guī)定，具備一定條件的養(yǎng)殖場可以向農業(yè)部指定的生產企業(yè)采購自用的國家強制免疫用生物制品，但應當將采購的品種、生產企業(yè)、數量向所在地縣級以上地方人民政府獸醫(yī)行政管理部門備案。
在行政法上，備案制度有嚴格的適用場景和適用條件。一般認為，行政備案是指行政機關依法要求公民、法人或其他組織將與行政管理有關的材料主動向行政主體報送，以存檔備查和監(jiān)督的行政事實行為。行政備案的目的在于收集、公開信息和查閱監(jiān)督。《管理辦法》第7條規(guī)定的備案規(guī)則，實質上是一種許可性備案，目的在于審查養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模和條件是否符合相關要求。《征求意見稿》14條第2款規(guī)定，獲得銷售獸用生物制品授權的獸藥經營企業(yè)應將授權書報發(fā)證機關備案，其目的即為行政監(jiān)督。
行政備案的適用要考慮目標實現(xiàn)的可能性、效率性和相對人的負擔等因素。反觀《征求意見稿》第10條的備案適用，首先備案的目的比較模糊，無法辨別是為了追蹤監(jiān)督經營企業(yè)或監(jiān)督養(yǎng)殖戶履行強制免疫責任，況且，在信息技術高速發(fā)展的今天，應該有更便捷的監(jiān)督方式。其次，《征求意見稿》第10條第2款同時要求養(yǎng)殖戶應保存強免制品的采購、貯存、使用記錄以備查，它與第1款備案制度的立法目的相同，這將導致因程序繁復而效率低下。最后，最關鍵的是，不區(qū)分規(guī)模大小一律要求主動備案，無疑將增加養(yǎng)殖戶的負擔�！墩髑笠庖姼濉返男抻喣康氖且�(guī)范生物制品的經營和管理行為，其具體監(jiān)管可以運用行政檢查、行政調查等方法實現(xiàn)，不應以規(guī)范性文件形式強行要求養(yǎng)殖戶履行相關義務。
《征求意見稿》第10條第2款規(guī)定了養(yǎng)殖戶的采購、貯存、使用記錄義務；第11條第1款規(guī)定了生產、經營企業(yè)的貯存、銷售、冷鏈運輸記錄義務。因此，無論從事前企業(yè)經營監(jiān)督的角度，還是從事后養(yǎng)殖戶信息備查的角度看，意見稿都設置了嚴格的記錄保存程序，保證了相關信息的可獲得性。此時，再額外要求養(yǎng)殖戶主動向政府備案，顯得累贅，且不合時宜。畢竟，市場化改革的方向已定，弱化行政干預是必然趨勢。故此，筆者建議刪除10條第1款，保留第2款。這也是從規(guī)范意義上限制行政備案的適用范圍，減輕行政相對人的負擔。
（作者系法學博士，武漢大學法學院講師）