一、 引言
國家監察體制改革前，由于行政監察機關對職務犯罪案件不具有管轄權，偵查機關職能管轄（以下簡稱“偵查管轄”）是指不同系統的偵查機關（公安機關、檢察機關、軍隊保衛部門、監獄等偵查機關）之間以及同一系統內偵查機關之間在受理刑事案件方面的分工。國家監察體制改革后，由于監察機關被賦予調查職務犯罪案件的權限，偵查管轄還涉及監察機關與偵查機關（主要是公安機關、檢察機關）之間在受理刑事案件上的分工。對關聯案件的調查（偵查），則涉及監察機關的職能管轄（以下簡稱“監察管轄”）與偵查管轄的銜接。并且，由于監察管轄原則與審判管轄原則存在差異，監察管轄與起訴管轄、審判管轄需要有相應的銜接程序。監察管轄的范圍、監察關聯案件的管轄規則、監察管轄原則、監察管轄與審判管轄的銜接程序這四者具有內在的邏輯聯系，涉及監察機關與公安機關、檢察機關等偵查機關在受理刑事案件方面的分工，不同監察機關之間在監察管轄權的職權劃分，并對職務犯罪案件的調查、起訴、審判之間的管轄銜接產生影響。
《監察法》及其配套法規雖對有關監察管轄的問題作了相應規定，但規定的內容不夠具體明確，缺乏體系性和可操作性，存在需要完善之處。目前，也有關于監察管轄的文獻，但大多數是研究監察管轄與審判管轄的銜接，而未能從體系化的視角研究監察管轄，導致相關研究尚不夠全面、深入。鑒于此，本文對《監察法》及其配套法規中有關監察管轄的內容進行體系化概括，提出“監察管轄制度體系”概念，以對與監察管轄有關的內容作體系化研究。監察管轄制度體系是規范監察機關管轄事宜的制度總稱，主要包括監察管轄的范圍、監察關聯案件的管轄規則、監察管轄原則、監察管轄與審判管轄的銜接程序這四個構成要素。本文將闡述該體系各構成要素的內涵、特征、價值，并對相關內容提出完善建議，以構建一個相對完備的監察管轄制度體系。鑒于本文的研究對象包括監察機關的職能管轄、監察管轄與審判管轄的銜接，涉及的是刑事案件的管轄問題，而監察機關對職務違法案件具有完整管轄權且不涉及與偵查機關、審判機關的管轄銜接問題，故本文主要研究監察機關對職務犯罪案件的管轄，對職務違法行為的管轄問題不予詳述。
二、監察機關的職能管轄
（一）監察機關職能管轄的概念及意義
監察機關的職能管轄指的是監察機關對哪些案件具有管轄權。監察機關的職能管轄決定監察機關能否對某個案件立案調查，解決的是監察機關與公安機關、檢察機關等其他機關在立案權上的權力分工。確立監察管轄的范圍具有重要的意義。
首先，它是實現監察機關對所有行使公權力進行監察全覆蓋的保障。國家監察體制改革前，行政監察機關對公職人員違反政紀的行為進行調查，對職務犯罪案件沒有調查權。職務犯罪案件主要是由檢察機關管轄。此外，過去公安機關管轄的罪名中也包括犯罪主體的身份是國家工作人員或屬于公職人員的罪名，但這些案件過去鮮有被公安機關立案偵查的，基本屬于“僵尸”罪名。國家監察體制改革后，《監察法》賦予監察機關監督、調查、處置三項職責，對公職人員實施的職務違法行為和職務犯罪行為具有調查權，為監察機關實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋提供了有力保障。
其次，它有利于規范監察調查權的運行，防止其超越法定管轄范圍行使調查權，以及不依法履職、不作為現象。同時，也便于監察機關與其他機關在管轄方面的分工，避免出現管轄沖突或管轄缺位，有利于提高權力運行的效率。
最后，它有利于機關、團體、企事業單位或公民按照監察機關與其他機關各自的職能管轄范圍行使檢舉、控告權，避免狀告無門現象發生，也有助于減少信訪舉報件移送轉交環節，提升反腐敗和監察的高效性。
（二）監察機關管轄的職務犯罪案件
《監察法》第3條關于各級監察委員會“依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪，……”的規定，確立了監察機關職能管轄的標準是“人+事”的雙重標準，即凡是公職人員實施的職務違法和職務犯罪行為，理論上均屬于監察機關的管轄范圍。從目的解釋角度看，監察機關有權對公職人員實施的所有職務違法和職務犯罪行為進行調查，是其“對所有行使公權力的公職人員進行監察”的必然要求。另外，通過對《監察法》第3條和第11條進行體系解釋發現，《監察法》第11條第2款列舉的“涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財”等7類職務違法和職務犯罪并非是監察機關全部的管轄范圍，而僅是監察機關調查的重點。為實現監察機關對公職人員監察全覆蓋的改革目的，理論上應將《刑法》規定的犯罪主體是公職人員或可以是公職人員的罪名全部劃轉到監察機關管轄。當然，為便于檢察機關更好發揮法律監督作用，并考慮到公安機關在辦理某些刑事案件的優勢，需要保留檢察機關、公安機關對部分職務犯罪案件的管轄權。
《國家監察委員會管轄規定（試行）》（以下簡稱《管轄規定》）的出臺明確了監察機關的職能管轄范圍。根據《管轄規定》，監察機關可以管轄88個罪名，包括公職人員實施的貪污賄賂犯罪案件（17個）、濫用職權犯罪案件（15個）、玩忽職守犯罪案件（11個）、徇私舞弊犯罪案件（15個）、重大責任事故犯罪（11個）以及公職人員在行使權力過程中實施的其他犯罪案件（19個）共六類。其中，《監察法》第11條第3款列舉的“權力尋租”“利益輸送”這兩類行為構成犯罪的，適用受賄罪、行賄罪或為親友非法牟利罪等有關規定；“浪費國家資財”這類行為構成犯罪的，適用貪污罪、徇私舞弊低價折股出售國有資產罪。在這88個罪名中，有的是監察機關專屬管轄的罪名，有的則是與公安機關共管的罪名。在這88個罪名之外，監察機關還與檢察機關共管一些罪名。
1.監察機關專屬管轄的罪名
根據《管轄規定》，在88個監察機關管轄的罪名中，55個屬于監察機關專屬管轄的罪名。通過與過去檢察機關管轄的罪名進行比對發現，這55個罪名有45個是從檢察機關過去管轄的58個罪名中劃轉而來，分別是貪污賄賂罪（14個），瀆職罪（30個），侵犯公民人身權利、民主權利罪（1個，報復陷害罪）；另外10個專屬管轄罪名是從公安機關過去管轄的罪名劃轉而來，分別是濫用職權犯罪案件5個（國有公司、企業、事業單位人員濫用職權罪；挪用特定款物罪；非法剝奪公民宗教信仰自由罪；侵犯少數民族風俗習慣罪；打擊報復會計、統計人員罪）；徇私舞弊犯罪案件3個（徇私舞弊低價折股、出售國有資產罪，非法經營同類營業罪，為親友非法牟利罪）；玩忽職守案件2個（國有公司、企業、事業單位人員失職罪，簽訂、履行合同失職被騙罪）。
2.監察機關與公安機關共管的罪名
在88個監察機關管轄的罪名中，除專屬管轄的55個罪名外，剩余的33個罪名由監察機關與公安機關共管，包括：公職人員在行使公權力過程中發生的重大責任事故犯罪案件（11個），公職人員在行使公權力過程中實施的其他犯罪案件（19個），以及貪污賄賂類犯罪中的“非國家工作人員受賄罪”“對非國家工作人員行賄罪”“對外國公職人員、國際公共組織官員行賄罪”等3個罪名。這33個罪名的一個共性是對犯罪主體的身份沒有要求，存在犯罪主體是公職人員或非公職人員的可能。由于監察機關一般是對公職人員利用職權實施的職務犯罪案件或非公職人員參與的“對合犯”案件（例如，行賄罪，對單位行賄罪）進行調查，不對僅有非公職人員實施的犯罪進行調查。因此，對于上述罪名，若犯罪主體是公職人員，由監察機關管轄；若犯罪主體是公職人員以外的其他人員，則由公安機關管轄。在具體個案中，由于被調查人的身份總是特定的，不可能既是公職人員又是非公職人員，因而不會造成監察機關、公安機關之間的管轄沖突。
3.監察機關與檢察機關共管的罪名
由前文分析可知，檢察機關過去管轄的58個罪名中，只有46個被劃轉到監察機關管轄，因而，還有12個罪名沒有劃轉。這12個罪名中，有的罪名的犯罪主體身份要求是司法工作人員，有的犯罪主體身份雖然未限于國家工作人員，但對犯罪主體身份是國家機關工作人員或司法工作人員實施的同種犯罪處以加重處罰。實踐中，上述12個罪名以及濫用職權罪、玩忽職守罪的犯罪主體身份是司法工作人員的情形比較常見。由檢察機關對這14個罪名立案偵查，主要是“基于工作的便利性和實效性”，也有助于維護檢察機關作為法律監督機關的權威性。為此，2018年修訂的《刑事訴訟法》保留了檢察機關部分偵查權，其第19條第2款規定，檢察機關對在訴訟監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，“可以”立案偵查。根據針對公權力機關的“法無授權不可為原則”，若這些犯罪行為不是檢察機關在訴訟監督中發現的，或者犯罪主體的身份不是司法工作人員，則檢察機關無管轄權。因此，檢察機關對上述14個罪名的管轄并非專屬管轄。由于司法工作人員同時也是公職人員，這14個罪名顯然也是監察機關的管轄范圍，屬于監察機關與檢察機關共管的罪名。實踐中，已出現監察機關對司法工作人員涉嫌檢察機關可以偵查的罪名采取留置措施的情形。
（三）監察機關職能管轄制度的完善
如前文所述，監察機關專屬管轄的罪名以及與公安機關共管的罪名為88個，與檢察機關共管罪名14個，其中2個屬于88個之列，因而，監察機關有權管轄的罪名為100個，占《刑法》規定的486個罪名總數近五分之一。并且，《管轄規定》將“權力尋租”“利益輸送”“浪費國家資財”行為構成犯罪的適用貪污賄賂或瀆職犯罪，幾乎將公職人員實施的所有職務犯罪行為納入管轄范圍，有助于實現監察機關對行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。由于監察機關與紀委合署辦公，這種全覆蓋最終有助于強化黨對反腐敗的集中統一領導。同時，也應看到，現有關于監察機關職能管轄的制度存在一些需要改進完善之處。
第一，《管轄規定》的適用對象僅為“國家監察委員會”而非各級監察機關，盡管地方各級監察機關均按照該規定行使管轄職責，但其理論上無法成為確定地方各級監察機關職能管轄范圍的依據。并且，該規定作為一個內部文件確定監察機關的管轄范圍，并將過去《刑事訴訟法》規定的公安機關管轄的部分案件納入監察機關管轄范圍，與《刑事訴訟法》第19條關于“刑事案件的偵查由公安機關進行，法律另有規定的除外”這一規定不符。建議將《管轄規定》上升為法律，適用對象為各級監察機關。
第二，由于“權力尋租”“利益輸送”“浪費國家資財”行為在《刑法》中并無對應的單個罪名或罪類，在《刑法》尚未修改的情形下，《管轄規定》作為一個內部規定將這三類行為直接適用于貪污賄賂罪、徇私舞弊罪有關規定，不符合《立法法》第8條關于“犯罪和刑罰”事項只能制定法律的規定。為實現《監察法》與《刑法》的銜接，建議修改《刑法》有關規定，設定“權力尋租”“利益輸送”“浪費國家資財”行為適用于《刑法》分則相應罪名的條件。
第三，《管轄規定》未將犯罪主體身份是或可以是國家（機關）工作人員等公職人員在行使公權力中實施的某些常見犯罪納入監察機關管轄范圍，不利于實現監察機關對公職人員行使公權力的監察全覆蓋。①鑒于司法工作人員等公職人員濫用職權實施誣告陷害罪、非法侵入住宅罪的情形較多，可以考慮將這兩個罪名作為監察機關與檢察機關共管的罪名。②鑒于包庇、縱容黑社會性質組織犯罪，與紀檢監察機關負責查處的黑惡勢力“保護傘”行為在性質上相似，這種罪名由監察機關管轄，能讓其更好履行“打傘”職責。當然，由于實施這種犯罪的公職人員通常與組織、領導、參加黑社會性質組織罪的犯罪嫌疑人是共犯，監察機關在調查包庇、縱容黑社會性質組織犯罪時，可根據《監察法》規定的“監察為主”原則，必要時要求公安機關予以協助。③由于“故意泄露國家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打擊報復會計、統計人員罪”，以及玩忽職守犯罪案件中的“過失泄露國家秘密罪”的犯罪主體身份存在是公職人員的可能性，將上述4個罪名作為監察機關與公安機關共管罪名，更符合監察法，且與《管轄規定》確定共管罪名的標準相一致。
第四，對于監察機關工作人員實施了侵犯公民人身權利、民主權利的犯罪，由誰來調查，《管轄規定》沒有規定。由于監察機關不是司法機關，監察機關工作人員不是司法工作人員，監察機關工作人員在行使公權力過程中實施的刑訊逼供、暴力取證、虐待被監管人等侵犯公民人身權利、民主權利的行為，無法構成犯罪，檢察機關無法對其進行偵查，只能構成職務違法，由監察機關自身調查，這不利于遏制監察人員濫權行為。為此，建議修改《刑法》，將監察人員增加為侵犯公民人身、民主權利犯罪的犯罪主體，并由檢察機關對監察人員實施的這類犯罪進行偵查，以強化對監察機關的權力的外部監督制約。
三、監察關聯案件的管轄規則
由于現有法規已明確監察機關、檢察機關、公安機關各自的案件管轄范圍，因此，對于單一犯罪類型，容易確定管轄機關。然而，實踐中，監察機關調查的職務犯罪案件有時同時存在其他機關管轄的犯罪類型，或其他機關在辦理直接受理的刑事案件也可能會涉及監察機關管轄的職務犯罪行為。這類案件可統稱為“監察關聯案件”。對于這類關聯案件應有相應的管轄規則，以避免管轄沖突或因各機關相互推諉造成對某個或某些罪名的管轄缺位。
（一）監察關聯案件管轄規則的確立標準
監察關聯案件管轄規則的確立，應體現監察工作和職務犯罪案件的特點，應滿足如下幾個標準或目標：第一，由于國家監察體制改革的目的之一是“建立黨領導的反腐敗工作機構”，為實現這一改革目標，監察關聯案件管轄規則應確保監察機關在案件調查中發揮統籌協調作用。第二，監察關聯案件的管轄規則應減少案件線索的移轉，保障案件調查（偵查）的效率，有助于案件與案件之間的證據分享，促進真相的查明。第三，應盡量遵循關聯案件中各罪名所涉及的管轄機關的管轄權限，不得濫用并案調查。第四，由于監察調查程序不同于刑事訴訟程序，監察關聯案件的管轄規制應確保案件調查（偵查）符合這兩種程序，并有助于保障被調查人在監察調查程序和刑事偵查程序中分別所享有的合法權利，尤其是被調查人在被偵查期間所享有的獲得律師幫助的權利。
（二）現有監察關聯案件的管轄規則
監察關聯案件主要包括以下兩類：第一類被調查人同時涉嫌職務犯罪，又涉嫌其他機關管轄的犯罪行為；第二類被調查人與非公職人員共同實施的職務犯罪。對于第二類關聯案件的管轄，根據《管轄規定》第12、第21條，監察機關對“對合犯”中可能存在非公職人員實施的犯罪，如行賄罪、單位行賄罪、對有影響力的人行賄罪、對單位行賄罪、介紹賄賂罪、單位行賄罪，有專屬管轄權，不存在與其他機關的管轄銜接。與之對照的是，對于第一類關聯案件的管轄，較為復雜，涉及監察機關職能管轄與檢察機關、公安機關等其他偵查機關職能管轄的分工與銜接，以及因監察調查程序與刑事訴訟程序的差異造成的程序轉換、權利保障差異、并案審查起訴等問題。目前，對于第一類關聯案件的管轄，《監察法》第34條確立了“監察為主”管轄原則，即“一般應當由監察委員會為主調查，其他機關予以協助。”然而，該條款關于“監察為主”管轄原則的規定較為抽象，需要結合相關配套法規闡釋其內涵。
1.“監察為主”管轄原則的內涵
《監察法》第34條是關于監察機關職能管轄范圍的特別規定，賦予了監察機關在辦理監察關聯案件中對職能管轄范圍之外的案件的調查權和取證主體資格。根據該條款的文義，“監察為主”管轄原則僅在一般情況下適用，而并非適用于所有監察關聯案件。《管轄規定》第19條在堅持“監察為主”管轄原則的前提下，增加了國家監察委員會與最高人民檢察院、公安部等機關協商解決管轄問題的程序。此外，《中央紀委國家監委立案相關工作程序規定（試行）》第24條規定，中央紀委國家監委在審查調查違紀、涉嫌職務違法和職務犯罪案件過程中，發現被審查調查人還涉嫌其他機關管轄的違法犯罪，可以根據情況采取“并案調查”和“分案調查”兩種模式處理。
根據上述法規，“監察為主”管轄原則包括兩層內涵：（1）對于監察關聯案件一般采取“監察機關為主調查，其他機關予以協助”模式。（2）在特定情形下，對于監察關聯案件可以采取監察機關、其他機關“分案調查”模式，監察機關在其中發揮統籌協調作用，確保案件并案審查起訴。
2.確立“監察為主”管轄原則的必要性
對于 “監察為主”管轄原則，有學者認為，它不僅與長期的管轄實踐和相關規范相沖突，還因違背一般管轄規律會造成實踐中的困難，應主張采用“主罪為主”管轄原則或出臺相應的法規。筆者對此持不同意見。盡管“主罪為主”管轄原則有利于發揮主罪管轄機關在偵查中的主導作用，且有助于發揮各管轄機關在辦理各自管轄案件方面的優勢，然而，該原則也存在一些不符合司法實踐的局限性。其一，確定主罪、次罪不符合調查（偵查）階段的認識規律，原因是諸多案件在偵查階段，各種證據均未完全浮出水面，案件剛剛啟動偵查，僅僅靠舉報和案件來源難以判斷案件的主罪、次罪。其二，主罪、次罪的判斷缺乏明確標準，加之主罪、次罪之間有時會轉換，給判斷孰是主罪、孰是次罪造成操作難題。其三，即便能判斷主罪、次罪，但由于該判斷作出時案件通常已偵查一段時間,此時，次罪管轄機關將構成主罪的案卷移送主罪管轄機關，一方面“容易造成偵查資源浪費，甚至會造成偵查管轄疏漏，導致放縱犯罪的危險”；另一方面，次罪管轄機關此前對主罪的偵查還面臨因越權管轄、取證主體不適格造成所收集的證據無效的風險。為彌補“主罪為主”管轄原則的局限性，《人民檢察院訴訟規則》在“主罪為主”管轄原則的基礎上，確立了檢察機關對職務犯罪關聯案件的“并案處理”管轄原則,即 “并案處理有利于查明案件事實和訴訟進行的，可以在職責范圍內對相關犯罪案件并案處理。”
《監察法》第34條對監察關聯案件采取的“監察為主”管轄原則，一定程度上承繼了檢察機關對職務犯罪關聯案件的“并案處理”管轄原則，是基于職務犯罪案件的特點及監察機關的職責定位確立的，有其必要性和可操作性。
首先，它符合黨和國家自我監督的需要。職務犯罪案件主體身份特殊，犯罪手段隱蔽，案件內容涉及大量國家秘密、國家安全和國家利益，由監察機關調查為主，是黨和國家自我監督的一種方式，除了查清違法犯罪問題外，還可通過深入細致的思想政治工作去感化被調查人，促使其講清問題、認識措施，體現“懲前毖后、治病救人”的精神。
其次，它有利于貫徹“紀在法前”和“黨管干部”原則。職務犯罪案件的犯罪主體身份大多數是黨員，黨員構成犯罪的必違紀。由于監察機關與紀委合署辦公，對監察關聯案件由監察機關為主調查，可對涉嫌犯罪的黨員先行黨內違紀審查，符合“紀在法前”和“黨管干部”原則，有利于強化黨對反腐敗工作的集中統一領導。
再次，監察機關對監察關聯案件并案調查，減少了案件線索在不同機關移送，有利于提升案件調查效率；對某些關聯案件采取“分案調查”模式，監察機關發揮統籌協調作用，又可發揮各管轄機關的辦案優勢，同時有助于解決關聯案件中證據共享的問題，有利于案件真相的查明。
最后，不同于“主罪為主”管轄原則，“監察為主”管轄原則是根據案件是否存在監察機關管轄的罪名確定是否由監察機關為主調查，這一判斷標準簡單易行，具有較強可操作性。
3.“監察為主”原則的局限性
“監察為主”管轄原則同時也存在一定的局限性。首先，目前立法僅規定對于監察關聯案件，“一般”以監察機關為主調查，而沒有明確哪些情形下監察機關對關聯案件可以并案調查。一旦該原則被濫用，則容易架空其他機關的合法管轄權。其次，由于被調查人涉嫌監察機關管轄的職務犯罪在接受監察調查期間無權委托辯護人，而涉嫌偵查機關管轄的犯罪則有權在被采取強制措施之日或被第一次訊問后有權委托辯護人，故監察機關對監察關聯案件的并案調查會使被調查人（犯罪嫌疑人）在被偵查機關調查時無法獲得獲得律師幫助的法定權利。再次，監察機關辦理非職務違法犯罪案件，面臨辦案專業能力不足的問題，難以保障案件辦理質量。最后，由于監察調查程序與刑事訴訟程序的差異，“分案調查”模式存在如何實現兩種程序的銜接、如何保障被調查人在偵查階段獲得律師幫助權利、如何并案審查起訴等程序難題。為克服上述局限，有必要在堅持“監察為主”管轄原則的基礎上界定“并案調查”“分案調查”各自的適用情形、設定相應的銜接程序，構建體系化的監察關聯案件管轄規則。
（三）監察關聯案件管轄規則體系的構建
1.“并案調查”的適用情形
首先，并案調查應堅持必要性原則，僅在有利于查明案件真相時才能適用并案調查。其次，并案調查應限定適用的案件類型。由于檢察機關管轄的罪名同時也是監察機關有權管轄的罪名，監察機關對這些罪名并案調查不涉及對檢察機關職能管轄范圍的突破，故并案調查適用的案件類型宜為監察機關在辦理職務犯罪案件中發現被調查人還涉嫌檢察機關可以偵查的罪名或案件線索，或者檢察機關在辦理職務犯罪案件中發現涉及監察機關管轄的案件線索。最后，為慎重、穩妥適用并案調查，并案調查的適用應在監察機關與檢察機關協商的基礎上確定。
2.“分案調查”的適用情形及相應銜接程序
現有法規未明確哪些情形下監察關聯案件適用“分案調查”模式。根據法律明確原則，有必要對“分案調查”模式的適用條件予以明確。由于公安機關辦理的案件大多不是職務犯罪案件，專業性強且需要有相應的人力、物力支持，監察機關在辦理職務犯罪案件中發現涉及公安機關管轄的罪名，宜采取“分案調查”模式，這有利于保障被調查人在刑事訴訟程序中的權利，同時可發揮監察機關、公安機關各自的辦案優勢。為避免“分案調查”帶來的證據分享不暢、移送審查起訴進度不一致的弊端，監察機關在其中應發揮統籌、協調作用，實現“監察為主”目的。為解決“分案調查”模式下監察調查程序與刑事訴訟程序的銜接、被調查人的權利保障、并案審查起訴問題，筆者根據實證調研，并結合監察程序、刑事訴訟程序的特點，為“分案調查”設置如下銜接程序：
監察機關對涉嫌A罪名的被調查人依法進行立案調查并采取留置措施。留置期間，監察機關發現被調查人同時涉嫌公安機關管轄的罪名B，協調公安機關對被調查人涉嫌的罪名B進行偵查。由于被調查人在留置期間無權委托律師介入，公安機關偵查人員可以依法對被調查人涉嫌的B罪名進行初查，將被調查人作為證人，對被調查人涉嫌的B罪名進行詢問。監察機關對被調查人涉嫌的A罪名調查終結時，公安機關對被調查人涉嫌的B罪名通常尚未偵查終結，此時監察機關移送給檢察機關的起訴意見書在列明被調查人涉嫌A罪名的事實及證據的基礎上，應載明被被調查人同時涉嫌B罪名，可使用諸如“被調查人同時涉嫌B罪名，目前正在偵辦中”的表述，而無需列舉具體證據。監察機關解除留置措施、將案件移送檢察機關審查起訴后，且檢察機關對被調查人（犯罪嫌疑人）采取刑事強制措施之日起，公安機關偵查人員可在看守所內依法對被調查人（犯罪嫌疑人）進行第一次訊問，并告知其有權委托辯護人。公安機關對被調查人涉嫌的B罪名偵查終結后，將起訴意見書移送檢察機關，同時將起訴意見書副本抄送監察機關。為確保并案審查起訴，需要指定管轄的，上級檢察機關、法院應將被調查人涉嫌的A罪名、B罪名一并指定管轄給同一個檢察機關，由其對監察機關、偵查機關分別移送的案卷材料并案審查起訴，同級法院對該案件并案審判。檢察機關經審查認為，案件需要補充調查或補充偵查的，應當分別退回監察機關、公安機關進行補充調查或偵查。
上述關于“分案調查、并案審查起訴”模式的銜接程序，遵循了《監察法》《刑事訴訟法》等法律法規，保障了被調查人在第一次被偵查機關訊問后委托辯護人的權利，并能實現并案審查起訴、審判，既體現了“監察為主”管轄原則，遵循了監察機關和其他機關各自的職能管轄范圍，且有利于發揮各自的辦案優勢。
四、監察機關的管轄原則
監察機關的職能管轄解決的是監察機關作為一個整體在辦理職務違法和職務犯罪案件方面的分工。監察機關的管轄原則（以下簡稱“監察管轄原則”）是規范監察系統內部不同監察機關之間對監察職能管轄案件的職權劃分的制度規范。監察管轄原則是監察機關職能管轄的下位概念。《監察法》第16、17條規定了三類監察管轄原則，分別是：一般管轄原則、提級管轄原則、指定管轄原則。
（一）一般管轄原則：級別管轄與地域管轄
《監察法》第16條第1款規定：“各級監察機關按照管理權限管轄本轄區內本法第十五條規定的人員所涉監察事項。”這是監察機關對監察對象所涉監察事項的一般管轄原則，可概括為“級別管轄”與“地域管轄”相結合的原則，即對本轄區內且屬于本級監察機關干部管理權限的監察對象進行監察。
1. 級別管轄
《監察法》第16條第1款規定的“管理權限”就是干部管理權限。對于干部管理權限的內容是什么，《監察法》并未有明確規定。實踐中，由于紀委和監察機關合署辦公，各級監察機關的干部管理權限是根據同級紀委的管理權限來確定的。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第7條規定，“監督執紀工作實行分級負責制”，將“紀委監委”作為一體，規定各級紀委監委的干部管理權限。簡單說來，國家監委管轄對象是中管干部，省級監委管轄對象是省管干部，市級監委管轄市管干部，縣級監委管轄縣管及鄉鎮、村（居）干部。
2. 地域管轄
由于國家監委是最高監察機關，管轄對象為全國各地的中管干部，適用級別管轄原則即可，沒有適用地域管轄原則的必要。然而，對于省級以下監察機關，則需要同時適用級別管轄和地域管轄原則，原因是根據干部管理權限只能確定由某一層級的監委立案調查，還需要再根據地域管轄原則，確定由具體某地的同層級監委管轄。《監察法》第16條未明確地域管轄原則究竟是指違法犯罪的發生地、被調查人的居住地還是工作單位所在地。刑事審判、偵查采取的是以“犯罪地為主、被告人居住地為輔”的地域管轄原則。國家監察體制改革前，檢察機關對國家工作人員職務犯罪案件實行的地域管轄原則則是以犯罪嫌疑人的工作單位所在地為主。實踐中，監察機關采取的也是“被調查人工作單位所在地”的地域管轄原則，這具有合理性和可行性，理由如下：第一，它與檢察機關對職務犯罪案件的地域管轄原則相符，具有實踐基礎。第二，職務犯罪是以單位工作人員的身份進行的犯罪活動，犯罪主體的身份依附于單位，確立以被調查人單位所在地的地域管轄原則，符合職務犯罪發生的條件，也有利于監察機關向其所在單位調查、取證。反之，由于公職人員，尤其是高級領導干部，有時是異地任職，存在居住地與工作單位所在地不在一個地方的情形，或者居住地與犯罪行為的實施沒有直接關聯，若以居住地的監察機關進行立案調查，不利于調查取證。第三，不同于普通刑事案件，職務犯罪案件潛伏期一般較長，被調查人的職務犯罪行為有時不是在一個地方實施的，而是在多個地方任職時實施的。若以被調查人的犯罪地作為地域管轄條件，則可能存在多個具有管轄權的監察機關，容易引起管轄爭議。第四，由于干部管理權限是根據干部在所在任職單位的級別來確定，確立以被調查人工作單位所在地的地域管轄，可與級別管轄原則相銜接。
（二）特殊管轄原則：提級管轄與指定管轄
《監察法》在第16條第1款還規定了提級管轄原則、指定管轄原則這兩種特殊管轄原則，作為一般管轄原則的必要補充。監察機關的提級管轄是指：“上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項。”提級管轄原則的適用有利于突破下級監察機關在案件辦理中可能遇到的辦案阻力，提升案件辦理效率和質量，同時也是上級監察機關對下級監察機關的領導和監督，有利于防止下級監察機關在行使監察權方面不作為、亂作為，是《監察法》第10條確立的“國家監委領導全國監察工作、上級監委領導下級監委”這一領導體制的具體體現。
監察機關的指定管轄，是指根據上級監察機關的指定而確定監察事項的管轄機關。指定管轄是一般管轄原則的例外或補充。指定管轄的監察機關與被指定管轄的監察機關須是領導和被領導關系，否則不能進行指定管轄。根據《監察法》第17條第1款，監察機關的指定管轄分為“向下指定管轄”和“異地指定管轄”兩類，前者是指“上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄”，后者是指“上級監察機關可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄”。
五、監察管轄與審判管轄的銜接程序
（一）構建監察管轄與審判管轄銜接程序的必要性及標準
審判管轄原則是不同審判機關對審判職能管轄的職權劃分規則。監察管轄原則與審判管轄原則存在重要差異。一方面，監察級別管轄原則主要是依據被調查人的行政級別確定管轄的監察機關，審判層級管轄原則則是根據案件的類型或重大、復雜程度確定一審案件的審判機關，而犯罪主體（被調查人）的行政級別與犯罪案件的性質或嚴重復雜程度并不呈對應關系，另一方面，監察地域管轄原則是以“被調查人工作單位所在地”確定監察機關，審判地域管轄原則是“以犯罪地或被告人居住地”確立一審審判機關，被調查人工作單位所在地不一定是被調查人的居住地或實施職務犯罪的地點。因此，與偵查管轄原則不同，監察管轄原則是根據監察工作的自身特點而非根據審判管轄原則而設置的，具有自己的獨立性。監察管轄原則與審判管轄原則的差異決定，職務犯罪案件的調查機關（監察機關）與該案件的起訴、審判機關通常不在同一層級，從而涉及監察管轄與審判管轄的銜接。
兩種管轄的銜接程序的構建應立足于同時遵循監察管轄原則、審判管轄原則，并應符合兩個標準：①有利于監察機關、檢察機關、審判機關三者之間的相互配合，保障案件的辦理效率；②有利于檢察機關、審判機關對監察機關形成一定的制約。
（二）監察管轄與審判管轄銜接程序的具體構建
本文基于監察管轄與審判管轄銜接程序的構建標準，在遵循監察管轄原則與審判管轄原則的基礎上，構建監察管轄與審判管轄的銜接程序。
1. 一般監察管轄原則下監察管轄與審判管轄的銜接程序
假設涉嫌職務犯罪的被調查人張三在被監察機關調查前是A省B市市管干部，工作單位所在地在A省B市。根據監察級別管轄原則和地域管轄原則，張三應由A省B市監察機關立案調查。如果張三涉嫌的職務犯罪的刑期達不到判無期徒刑或死刑的標準，也并非是全省或全國影響重大的案件，按照審判層級管轄原則，應由B市某區（縣）（假設是C區）的基層法院審判，對應的是由C區檢察機關起訴。在這種情形下，該案件的調查、起訴、審判機關不在同一個層級。為解決三個機關的管轄銜接問題，理論上存在三種方案：第一種方案是B市監察機關將案件移交C區監察機關，由其向同級檢察機關移送審查起訴。然而，由于C區監察機關不是該案件的立案機關，故其不能直接向同級檢察機關移送審查起訴案件。并且，被調查人張三實施犯罪的地點或居住地不一定在C區，C區審判機關對該案件也沒有管轄權。第二種方案是，B市監察機關直接將案件移送C區檢察機關審查起訴。這種方案同樣會存在C區審判機關對案件沒有管轄權的情形，并且，由于B市監察機關的行政層級高于C區檢察機關，不利于發揮檢察機關、審判機關對監察機關的制約。第三種方案是，B市監察機關將案件移送B市檢察機關，B市檢察機關經與B市審判機關（中級人民法院）協商確定指定C區檢察機關、審判機關分別為案件的起訴、審判機關后，將案件移交C區檢察機關，由后者向C區審判機關提起公訴；C區檢察機關在審查起訴階段，若需要退回補充調查，應通過B市檢察機關將案件退回B市監察機關補充調查（具體流程見下圖）。在這種方案中，C區檢察機關、審判機關因為被指定管轄，獲得對案件的管轄權。相比于第一、二種方案，第三種方案遵循了審判管轄原則，且由于C區檢察機關是通過B市檢察機關而非直接與B市監察機關對接，一定程度上可降低檢察機關、審判機關因層級差異制約監察機關的難度。
在上述案例中，若張三是C區區管干部，涉嫌職務犯罪的地點在C區，則由該區監察機關調查，則不需要指定檢察機關、審判機關管轄，由區監察機關調查終結后，直接向同級檢察機關移送審查起訴。若張三A省省管干部或中管干部，則相應地由A省監察機關、國家監察委員會調查，案件調查終結后，移交同級檢察機關審查起訴，由同級檢察機關、審判機關協商指定市級或基層檢察機關、審判機關分別負責案件的起訴、審判工作。
2. 指定管轄原則下監察管轄與審判管轄的銜接程序
上述銜接程序適用于在監察調查階段不涉及指定管轄的案件。在調查階段涉及指定管轄的案件中，若被調查人涉嫌職務犯罪，需要移送司法機關審查起訴，監察管轄與審判管轄的銜接程序與一般管轄原則下兩種管轄的銜接程序大致相同，差別在于是移送審查起訴的程序。在指定管轄情形下，由被指定管轄機關還是決定指定管轄的機關移送審查起訴，需要根據指定管轄的類型（“向下指定管轄”或“異地指定管轄”），予以分類討論。在“異地指定管轄”模式下，被指定管轄機關與原管轄機關是同級關系。采取這種管轄目的大多是為了排除調查干擾，因此，為排除被調查人在其原工作單位所在轄區接受審判可能存在的干擾，宜由被指定管轄的監察機關負責移送審查起訴。同時，為使得與被指定管轄的監察機關同級的檢察機關、審判機關對案件有管轄權，決定指定管轄的監察機關應與同級檢察機關、審判機關協商，指定對應的檢察機關、審判機關分別負責起訴、審判工作。不同于“異地指定管轄”，在“向下指定管轄”模式下，決定指定管轄的監察機關（本身具有管轄權的監察機關）與被指定管轄的監察機關是領導與被領導的上下級關系。被指定管轄的下級監察機關對案件僅具有調查權，而沒有移送審查起訴等處置權，故應由決定指定管轄的監察機關向同級檢察機關移送審查起訴，由后者與其同級審判機關協商指定管轄的檢察機關、審判機關。
（三）監察管轄與審判管轄銜接程序的局限性及解決路徑
上文闡述的監察管轄與審判管轄的銜接程序是符合現有法律框架，具有可操作性的方案，但同時也存在結構性局限。在大多數情形下，監察管轄與審判管轄的銜接程序呈現出“非平行”的結構。這種“非平行”銜接結構具有以下弊端：①監察管轄與審判管轄的銜接大多涉及起訴指定管轄、審判指定管轄，這會導致案件在多個部門移轉批送，影響案件辦理的進度。②由于監察機關在我國政治地位和層級高于同級檢察機關、審判機關，即便是同級檢察機關、審判機關對監察機關的制約作用也有限。被指定管轄的公訴機關、審判機關的行政層級低于負責案件調查的監察機關，盡管它們是通過上級檢察機關、審判機關與監察機關對接，但仍難以對更高層級的監察機關移送的案件進行有效的制約。③容易造成職務犯罪案件的公訴、審判向市縣兩級公訴機關、審判機關聚集，而省級、國家兩級公訴機關、審判機關直接辦理職務犯罪案件機會較少。司法資源在不同層級司法機關的非平均分配，將影響基層司法機關案件辦理效率和質量。
為克服“非平行”管轄銜接結構的局限性，從長遠計，有必要修改《刑事訴訟法》，對監察機關調查的職務犯罪案件采取特殊審判管轄原則，即省級以下監察機關調查終結的職務犯罪案件，由同級人民檢察院、人民法院分別審查起訴、審理。對于國家監察委員會調查的職務犯罪案件，由最高人民檢察院、最高人民法院協商指定同一地的省級人民檢察院、人民法院分別負責案件的起訴、審判工作。對于國家監察委員會調查的案件，不宜由同級人民檢察院、人民法院分別審查起訴、審理，原因在于一審案件的審判機關若是最高人民法院，則如有二審就沒有二審法院。
六、結語
本文通過對《監察法》及配套法規中有關監察管轄的內容進行體系化概括，提出了“監察管轄制度體系”概念，將監察機關的職能管轄、監察關聯案件的管轄規則、監察管轄原則、監察管轄與審判管轄的銜接程序納入該體系的構成內容。我國現有監察管轄制度體系有助于加強黨對反腐敗的集中統一領導，實現監察機關對所有行使公權力進行監察的全覆蓋，建立權威高效的監察體系，但在規范監察權運行、有效銜接司法、保障被調查人權利方面存在一些需要完善之處。在上述價值的指引下，同時立足于對現有法規的解釋，本文對監察管轄制度體系中的有關內容提出了完善或構建建議。例如，本文主張將犯罪主體身份是或可以是公職人員實施的某些常見犯罪，如“故意泄露國家秘密罪”“挪用特定款物罪”“打擊報復會計、統計人員罪”，納入監察機關管轄范圍；對監察關聯案件的管轄，主張在堅持“監察為主”管轄原則的基礎上，界定“并案調查”“分案調查”各自適用的條件，并設置“分案調查”模式下的銜接程序，保障被調查人在接受偵查機關調查時獲得律師幫助的權利；構建監察管轄與審判管轄的銜接程序，建議對職務犯罪案件適用特別審判管轄原則，以克服監察管轄與審判管轄之間“非平行”銜接結構的局限性。
制度的生命在于執行。監察管轄制度體系構成內容的完備性、體系性僅是確保該制度得以運行的前提，但制度能否發揮預期功能，還取決于是否存在有效的制度執行監督機制以及違反制度的制裁機制。例如，監察機關或其他機關違反監察管轄制度越權管轄的行為，是否應建立管轄異議制度？是否應對管轄錯誤確立排除證據、撤銷案件等制裁機制？對管轄缺位者是否應建立追責機制？這些均有待于進一步探討。