人民調解是中國特色社會主義司法制度的重要體現，作為法治的“東方經驗”，人民調解在化解社會矛盾糾紛中發揮著舉足輕重的作用。新的歷史條件和環境下，深入推進“四個全面”，必須重新完善人民調解制度，使之在法治中國建設中發揮不可或缺的積極作用。廣東省佛山市南海區貫徹落實中央、省、市“六穩”“六保”工作部署，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，深化矛盾糾紛多元化解機制建設，不斷完善人民調解組織架構，不僅成立了南海區總商會人民調解委員會，充分發揮商會組織在招商引資、維護企業權益、預防和化解矛盾糾紛的積極作用，拓寬了商事糾紛化解渠道，形成和諧有序的商貿合作和勞動關系，密切企業間往來，從而形成優勢互補的商業關系；而且，在鞏固充實傳統人民調解組織的基礎上，依托協會和行業管理部門，大力加強行業性、專業性人民調解委員會建設。與此同時，在醫療衛生、道路交通、勞動爭議、機械裝備、旅游、商事等行業性、專業性領域設立了調解委員會，初步形成了覆蓋重點行業、專業領域的人民調解組織網絡，持續滿足人民群眾和行業專業不斷增長的矛盾糾紛化解需求，為基層和諧穩定和復工復產營造良好法治環境。然而，南海區人民調解的制度建設中，依然面臨定位不準、經費短缺和人員參次不齊、作用發揮不充分等問題，這些問題不僅是南海區的發展瓶頸，也是存在全國各地人民調解制度建設之中的普遍性問題。
因此，人民調解制度改革，重在進行頂層設計，堅持問題導向，有的放矢。通過將人民調解納入公共法律服務體系，正確定位其在多元化糾紛解決機制中的地位；建立分級財政預算制度，保證人民調解經費的穩定來源；創建國家基地，培養專門人才并深化人民調解的研究；強調人民調解協議的即時履行，體現其區別于其他糾紛解決方式的特質，大力提升人民調解的功效。人民調解制度的改革和創新，是保證這項制度煥發生機和活力的先決條件。
一、正確定位人民調解的性質，將其納入公共法律服務領域
人民調解是是中國傳統文化、紅色革命文化、現代善治文化的有機組成部分。將人民調解納入公共法律服務，是新時代對人民調解制度的新定位。為了更好地體現人民調解的群眾性、自治性、民間性，充分發揮其作用，需要將其納入公共法律服務予以升級完善。
1.人民調解制度是中華優秀傳統文化——“和諧”文化的組成部分，也是化解矛盾糾紛的“東方經驗”，是國際社會公認的中國智慧。人民調解制度的完善，對弘揚中華傳統優秀文化，體現法治建設的中國特色，意義重大。法治中國建設中，發揮中國傳統文化優勢，體現了法治中國的特色元素，有利于建立法治中國的全球話語權。
2.人民調解制度是中國特色政治制度的重要組成部分。黨的十九大堅持中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善人民代表大會制度、多黨合作制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度。人民調解是基層群眾自治制度的重要內容，是基層群眾自我教育、自我管理、自我監督、自我完善的體現，是基層民主的實現形式之一。
3.人民調解制度是黨的群眾路線工作方法在司法領域的應用和體現，是中國革命優良傳統的組成部分。早在陜甘寧邊區時期，我黨就于1943年制定了《陜甘寧邊區民刑事件調解條例》，大力推行人民調解，成功化解了大量矛盾糾紛，為中國革命的勝利創造了良好的社會條件。新中國成立后，人民調解制度在不同時期發揮的作用也有所不同，《憲法》和《人民調解法》均予以充分肯定，長期以來得到了堅持，成為人民司法優良傳統的重要內容。
4.人民調解制度是構建矛盾糾紛多元化解機制，推動基層自治，實現善治的重要內容。在法治國家建設、法治政府建設和法治社會建設中，“法治社會建設”是基礎性的任務，“三位一體”同時推動才能取得最好效果。但是，法治社會建設在我國是薄弱環節，因而是重中之重。人民調解制度的完善是夯實法治社會建設，提升法治中國建設的核心內容，是推動“三位一體”建設的突破口。
5.及時、有效、快捷、免費是人民調解的特點，化解數量龐大的民間糾紛是人民調解的優勢。人民調解制度對法治宣傳、公民法律意識培養、社會組織參與矛盾糾紛化解、矛盾糾紛預防等等，都具有積極的作用。將人民調解定位為公共法律服務的內容，升華了人民調解在新時代的新定位，有利于充分發揮其在整個國家治理中的作用。
服務型政府建設是中國行政改革取得的重要成就。擴展服務領域，讓人民群眾更多地享受公共法律服務的成果，是獲得感的重要體現。提供廣泛的公共法律服務是法治政府建設的重要內容，人民調解制度在推動法治社會建設的同時，對法治國家和法治政府建設也具有深遠的意義。
二、建立四級財政分級預算人民調解經費的制度，解決人民調解經費保障不足的問題
目前，人民調解經費主要來源于地方財政，某些地方由區縣財政預算，大部分地方沒有列入財政預算。經費不足是制約人民調解發揮作用的核心因素。根據不同地域經濟社會發展程度，科學合理確定分級財政預算人民調解經費的制度十分必要。經濟發達地區，人民調解經費主要應由市、區財政予以保障；經濟欠發達地區，人民調解經費的保障渠道，主要應通過支付轉移等，由省級和中央財政予以保障。
1.政府購買人民調解服務是人民調解制度健康運行的前置條件，是民心工程。根據不同地域的經濟社會發展水平，應當采取差異化的財政保障辦法。中央、省級、地市、區縣等四級政府，均負有人民調解經費財政預算的職責。
2.經濟發達地區建立以區縣財政為主、省級和地級市財政為輔、中央財政必要補充的機制，西部地區、經濟欠發達地區和民族地區建立以中央財政為主、省級和地市財政為輔，區縣財政為必要補充的機制。只有通過分級財政預算，人民調解經費投入不足的問題才能得到根本解決。
3.鼓勵各類社會組織、行業組織、公益基金，支持人民調解公共法律服務。對各級政府財政資金的使用，應當由出資方進行績效管理，通過第三方評估等形式，發揮財政經費的最大化效益。作為公共法律服務的組成部分，政府財政投入應當體現效益最大化原則，發揮人民調解在基層社會治理中的綜合作用。
人民調解是夯實社會建設的重要途徑，各級政府財政預算是加強基層社會建設步伐的重要舉措。有效破解人民調解經費來源難題，保障其在基層社會治理中充分發揮作用，才能體現人民調解健全完善基層群眾自治制度的功能。補齊社會建設短板，亟待充分發揮人民調解在化解各類矛盾糾紛、法治宣傳教育等領域中的有效作用。
三、建立國家級人民調解研究和培訓基地，開展理論研究和專業人才的培養
各地進行了人民調解制度創新完善的積極探索，總結、提煉實踐經驗，進一步指導實踐；針對人民調解員隊伍建設進行專題調研、論證，歸納存在的問題，提出解決的思路；成功調解案例的梳理、推送，等等，都需要司法行政管理部門積極采取組織化的政策和措施，才能得到有效解決。
1.新時代人民調解制度的長足發展，需要依賴于對這項制度進行深入的理論研究，并且培養出大量的高素質專門人才。人民調解員需要具備心理學、社會學、法學等綜合素質，掌握良好的溝通、協調等技能�，F有高等教育專業學科的設置，無論社會學、法學還是心理學等，都沒有根據社會職業和社會需求培養人才，不能適應對人民調解員培訓、培養的要求。
2.國家建設有專門的法官、檢察官、警官、律師等職業培訓機構，進行定期、不定期的職業培訓�，F有的人民調解員隊伍水平參差不齊，影響了其對職業的認同，制約了其調解成功的幾率。成立專門的研究培養基地，開展專門的培訓，也是發揮人民調解作用，改善人民調解現狀的有力措施。人民調解員隊伍的職業發展和職業培訓，是發揮這一制度優勢的必要條件。
3.各地關于人民調解的探索，并不缺乏創新和經驗，設立人民調解研究和人才培養基地，可以更好地組織專家進行專門的調研，總結、提煉各地人民調解的成功經驗，編寫案例，宣傳人民調解對基層社會治理、法治中國建設的推動意義。另外，向世界各國宣傳、介紹人民調解制度，開展調解制度的國際交流與合作，建立中國在調解領域的話語權，需要切實采取措施，加強人民調解的研究和人才培養工作。
4.僅僅依靠目前的學科研究和人才培養，難以滿足對職業人民調解員培訓和專門人才的培養。人民調解員作為社會工作者，應當具備專門的職業道德、職業倫理，掌握專門的職業技能，人民調解應當建立并遵循專門的程序。所有這些，都需要組織專門的研究和人才培養團隊，精細化地完成專門的任務。
現有5所政法大學具有開展專門研究和培訓的有利條件，需要政策引導、專項經費投入進行專門研究和培訓任務。人民調解制度的理論研究是其創新完善的動力，是其充分發揮新時代基層社會治理作用的必要條件，是國家治理體系和治理能力現代化的體現。人民調解員隊伍的培養，則是人民調解事業健康發展的人才保障。
四、強調人民調解協議的即時履行，充分發揮人民調解快速、便捷化解矛盾糾紛的作用
作為多元化矛盾糾紛解決機制的重要組成部分，人民調解的突出特色是人民調解協議一旦達成，絕大部分能夠“即時履行”。協議的履行，標志著糾紛的徹底解決。保持人民調解的特質，保持其獨立的糾紛解決方式的地位，是發揮人民調解制度優勢的前提。
1.人民調解的優勢是快速、便捷化解矛盾糾紛，是獨立的糾紛解決方式。絕大多數人民調解協議都能夠通過現場即時加以履行，成為區別于其他糾紛解決方式的根本特征。強調人民調解協議的即時履行特質，才能保證其更好發揮化解糾紛的作用。
2.人民調解的最大特點是化早、化小、化苗頭、化關鍵點，從而使糾紛的解決難度大大降低，為人民調解協議的即時履行創造了條件。第一時間、第一現場、靈活多元的手段，是遏制矛盾糾紛升級轉化的關鍵，也是人民調解區別于其他糾紛解決方式的顯著特征。人民調解保證了糾紛解決的效果，一旦即時履行，意味著糾紛徹底得到了解決。
3.人民調解具有預防糾紛的功能，有助于從源頭解決糾紛，有助于減少糾紛，防患于未然。人民調解還具有教育群眾、宣傳法治的功能，是推動、完善和健全基層社會治理的應有之義。人民調解是基層群眾自治制度這一中國特色社會主義政治制度的具體體現。
人民調解制度作為獨立的矛盾糾紛解決方式，構成了多元化糾紛解決機制的重要內容。保持人民調解制度作為獨立的糾紛解決方式的同時，需要發揮其與訴訟、仲裁、行政裁決等其他方式的有效合作、功能對接�；鶎由鐣奶攸c是綜合性，追求良好的制度運行效果，才能實現制度設計的初衷。
總之，人民調解制度的改革完善，是法治中國建設頂層設計的重要內容。通過采取諸如人民調解公共法律服務職能的重新定位、人民調解經費的財政分級預算保障、人民調解理論研究和人才培養基地建設、人民調解協議即時履行等措施，才能切實發揮人民調解制度的積極作用，并不斷推動基層群眾自治制度的健全、完善。充分發揮出人民調解制度的作用，才能為矛盾糾紛多元化解機制和司法體制改革等奠定良好的基礎。
*本文系陜西省“三秦學者”創新團隊支持計劃“西北政法大學基層社會法律治理研究團隊”成果
*作者為西北政法大學校長助理、教授、博士生導師