議程二：論壇(14:00—17:25)
主旨演講
(10:30—11:00)
主持人：張文顯(中國法學會黨組成員、副會長、學術委員會主任)
各位領導、各位專家、青年朋友們：
現在我們進入主旨演講階段。前幾屆中國法學青年論壇一般都是邀請一些德高望重的、資深的法學家來主旨演講，從今年開始我們一改傳統，邀請已經有相當學術影響力的青年學者做主旨演講，和我們中國法學青年論壇更加契合。今天我們邀請到三位在學術界已經有相當影響力的學者給大家做主旨演講，他們分別是中央政法委研究室副主任、中國法學會比較法學研究會副會長、吉林大學法學院教授黃文藝同志;東南大學社會科學處處長、江蘇省法學會副會長、第六屆全國十大杰出青年法學家、教育部長江學者、特聘教授周佑勇同志，中國政法大學刑事司法學院副院長、最高人民法院司法改革辦公室副主任汪海燕教授。
法律實施涉及到理論問題，有很多理論問題需要深入探索。法律實施的主體是嚴格執法和公正司法，所以今天邀請三位主講嘉賓分別就法律實施問題、法律執行問題和司法問題發表演講。下面有請黃文藝教授演講，演講題目是“法治實施體系概念的法理解讀”。
主旨演講人1：黃文藝(中央政法委研究室副主任，教授、博士生導師，中國法學會比較法學研究會副會長)
尊敬的王樂泉會長、陳冀平書記，各位領導、各位專家：
上午好!本次論壇主題非常重要，領域也很寬廣，可討論的話題非常廣泛。我試圖對本次論壇的核心概念“法治實施體系”做一個簡要解讀，闡釋其所蘊含的深刻的理論創新和實踐變革的意義。
法治實施體系是一個由憲法實施、依法執政、嚴格執法、公正司法、全民守法等諸多環節構成的一個復雜體系。這個概念是黨的十八屆四中全會決定提出來的一個具有鮮明中國特色和時代特征的新概念，為我們深入思考和破解當前我國法治實施中的難題困境開放出了一種有效的新路。
從理論角度來說，法治實施體系有助于我們認識和把握法治實施的規律和特點。法治實施體系概念告訴我們，法治實施各環節是相互影響、相互作用的。如果各環節之間互不相干，就不存在形成體系的問題。比如，執法和守法這兩個環節之間就是密切關聯的，執法機關的執法嚴格程度將直接影響社會主體的守法程度。如果執法機關選擇性執法，社會主體就有可能選擇性守法。反過來，社會主體的守法狀況又會影響執法機關的執法活動。一個簡單的事實是哪個領域的違法活動、違法犯罪問題突出，執法機關就要加強哪個領域的執法力度。最近幾年，電信詐騙等電信網絡新型犯罪呈現上升態勢，對社會危害很大，所以國家近期決定要開展打擊治理電信網絡新型違法犯罪專項行動。
法治實施體系概念也提示我們法治實施各環節之間有可能存在相互脫節、斷裂，甚至沖突的問題。我們要改善法治實施的效果，就要深入解釋和妥善解決法治實施不同環節之間的脫節、斷裂的問題。比如，四中全會決定之所以提出要建立行政執法和刑事司法的銜接機制，就是因為多年來行政執法與刑事司法之間由于證據標準不一致、程序不對接、信息不暢通等原因而存在關系不順的問題，導致有時候出現行政執法機關有案不立的問題，有時候又出現行政執法機關有案難立的問題，不利于有效打擊犯罪。
從實踐角度說，法治實施體系這一概念啟示我們要把執法、司法、守法等法治實施環節看作一個有機整體，推動法治實施的機制、力量、資源、信息一體化，增強法治實施的整體性、協同性和系統性，保證憲法法律得到正確、及時、有效的實施。當前，制約我國法律實施效果的因素不僅有執法、司法、守法等各個環節的問題，也有這些環節之間不銜接、法治實施整體合力不強等整體性問題。因此，要提高我國法治實施的整體質量和水平，要著力解決法治實施各環節的問題，也要解決法治實施整體層面的問題，特別是要建立和完善法治實施體系。
完善法治實施體系，首先要推進體制機制創新。隨著現代交通、通訊、信息、網絡等科學技術的快速發展，人們的活動空間和行為軌跡出現了范圍廣、移動快、匿名化、虛擬化等新特征。單靠哪個部門和哪個地方都難以掌握有關人員的活動信息，也就難以依法對其活動進行有效監管。只有打破傳統上地區分割、部門分割的法律實施體制，建立起區域協作、部門聯動的法律實施體制機制，把各種力量、資源、手段整合起來，才能織密法律實施的天羅地網。國內一些地區，特別是長三角和環渤海地區，已提出區域法治建設新概念，積極探索執法司法區域合作新機制、新形式。法院系統為解決執行難的問題，曾提出建立執行聯動機制，動員行政、司法、金融等各方面力量推動法院生效裁判的有效執行。
完善法治實施體系，要推動各種法律實施力量的合作共治。在我國法治實施力量很多，不僅包括黨政機關、人民團體等體制內力量，也包括企業、社會組織、公民個人等社會力量。長期以來，我們在執法司法工作中注重發揮人民群眾的作用。比如，最近網絡上熱議的北京涌現出的“朝陽群眾”、“西城大媽”、“海淀網友”等現象。在全面依法治國的新形勢下，我們不僅要把社會力量視為法治實施的參與者，更應把社會力量視為法治實施的主體，構建起合作共治的局面。比如，在網絡法治建設和實施方面，不少法治意識和社會責任感強的網絡公司、電信企業，既有保障法律實施的積極性，同時也擁有管理技術、信息和人才的優勢，可以為預防化解網絡法律糾紛，防范打擊網絡違法犯罪作出重要貢獻。
完善法治實施體系，還要實現法律實施數據信息的互通共享。信息始終是一種稀缺資源，信息不充分、信息匱乏是有效執法司法乃至守法需要克服的問題。近年來，各個部門都重視開發建設各類信息系統，提升執法司法能力和水平。公安機關現在偵破刑事犯罪案件越來越依賴于視頻監控系統。但是，在信息化的建設中，我們也存在著各自為戰、相互割據的問題，不少數據信息系統變成信息的孤島，這就不利于信息的共享和集成應用，不利于形成大數據，充分發揮大數據在法律實施上的作用。國務院在前不久頒發了《促進大數據發展行動綱要》，提出，盡快形成跨部門的數據資源共建共享共用的格局，這有利于增強行政執法能力。
總之，法治實施體系概念的提出和法治實施體系建設的推進，標志著中國法治實施進入到了一個體系化推進的新時代，這必將有力地提升中國法治實施的質量和水平。
主持人：張文顯(中國法學會黨組成員、副會長、學術委員會主任)
黃文藝教授今年2月份在中央政治局集體學習會議上，就司法改革問題進行了講解，可以說為我們青年法學家群體爭了光。下面有請周佑勇教授做主題演講，演講的題目是“執法裁量權的規范與實踐創新”。
主旨演講人2：周佑勇(東南大學社會科學處處長、教授、博士生導師，江蘇省法學會副會長，第六屆全國十大杰出青年法學家，長江學者特聘教授)
尊敬的各位領導、各位專家：
大家上午好!非常高興有機會出席第十期中國法學青年論壇并做主旨發言。本次論壇的主題是談“法治實施體系”，這其中有一個決定性環節——就是“法律的執法實施即行政執法”。法律的有效實施，嚴格執法是關鍵。而要確保嚴格執法，問題的關鍵又在如何有效規范執法裁量權。所以在這里，我想從“法律的執法實施即行政執法”這個視角重點談談“執法裁量權的規范與實踐創新”。
行政執法的精髓在于裁量，要將抽象的法律規范實施到具體個案之中，就必須賦予執法機關根據個案具體情況自主作出選擇判斷的權力。這種自主選擇判斷的權力就是執法裁量權。它廣泛存在于一切行政執法領域，可以說“無裁量即無行政”，只是裁量空間的大小不同而已。一方面，我們需要裁量權，以保證行政的靈活多變、實現個案正義并適應廣泛復雜的社會現實需要;但是另一方面，裁量權由于較少受到法律的嚴格約束，又最容易被濫用。因此，如何在保證必要的裁量權的同時，又能夠有效地防止它的濫用，就成為行政法治必須面對和解決的一個難題，有人甚至稱之為是行政法領域的“哥德巴赫猜想”。對此，世界各國都想了很多對策，包括加強立法控制、行政控制和嚴格的司法審查等等，力圖將裁量權這頭洪水猛獸加以困住。但實際效果并不理想，反而壓制了裁量權固有的能動性。
近年來在我國執法實踐中，裁量空間偏大、隨意執法、選擇性執法、違法濫用裁量權等問題越來越突出，已引起了公眾和媒體的普遍關注，并匯聚成為各種社會矛盾的焦點。我們可以觀察到，凡是一些重大的群體性事件背后無一不隱藏著公權力的濫用;而從當下最引人矚目的反腐敗中，我們也可以觀察到，大多數腐敗官員都是來自黨政系統的行政官員，行政權力的濫用成了最大的腐敗或腐敗根源問題。我們可能還注意到，在當下反腐不斷加碼的背景下，各種懶政怠政、失職瀆職等怠于履行職責的裁量不作為問題成為了越來越棘手的治理難題。面對“魔幻”般的裁量問題和大規模的裁量權濫用這一現實困境，究竟如何有效規范執法裁量權，同樣引起了當下我國行政法學理論和實務的共同關注。對此，近年來在我國基層執法實踐中有一種重要的制度創新，就是“裁量基準制度”，旨在通過行政執法機關自己設定一種細化、量化裁量權的具體標準，來統一規范裁量權、加強對裁量權的自我控制。實踐證明，這種制度既能夠有效地防止裁量權的濫用，又能夠很好地發揮裁量權固有的積極功能，所以被廣泛推行，并且“自下而上”，引起了國務院的高度重視。國務院在2008年發布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》和2010年發布的《關于加強法治政府建設的意見》都明確要求建立行政裁量權基準制度，以細化、量化裁量權。去年黨的十八屆四中全會更是將這種制度上升為國家戰略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權基準制度”。
裁量基準作為源自中國本土的一項典型執法經驗與實踐創新，目前在全國范圍內已呈現出多種類、多領域和多層次的發展態勢，可以說已經取得了巨大成效。但是作為一種新興制度，究竟應當如何進行科學合理的性質定位及其制度設計，不僅在理論上存在較大的分歧，在實踐中也有著各種不同的做法，從而極大影響了該項制度的科學構建，需要我們做出認真研究。譬如，關于裁量基準的性質，有人將其完全等同于一種立法性規則，有人則將其等同于個案裁量中的說明理由。基于實踐的觀察，我個人認為，目前我國推行的裁量基準至少具有三個方面的特征：一是形式上的“規則性”;二是技術上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是說，裁量基準以規則的形式表現出來，但在技術上又不同于立法性規則，它使用的技術是“情節的細化”與“效果的格化”，與具體個案裁量中的利益衡量并沒有實質區別，因而具有“裁量性”。另外，在功能上，裁量基準也并非一種純粹的“規則之治”，并不是旨在要“壓縮、甚至消滅裁量的空間”，而在于為裁量權的行使提供一種具體的標準，如果欠缺這種標準就會導致裁量權的濫用或不當，所以其內在目的實際上在于行政機關自己“作繭自縛”，旨在對裁量權的正當行使形成一種自我約束、自我規制。可見，裁量基準在性質上兼具“規則之治”與“行政自制”雙重品質，屬于一種裁量性的自制規范。
然而，嚴格規則之下無裁量，過分依賴行政自制也會導致一種新的“行政專制”。裁量基準作為一種“規則化”的行政自制，也不可避免地存在著這種制度上固有的局限性。科學構建裁量基準制度，必須為其劃定一個合理的制度邊界，以從根本上克服這種局限性。對此，必須把握三個平衡：“在羈束與裁量之間”的平衡、“在規則與原則之間”的平衡，在“自制”與“他制”之間的平衡。譬如，在如何進行“情節的細化”與“效果的格化”時，仍然應當預留一定的裁量幅度，預含一定的情節判斷余地，而不能將裁量行為限制得過死，甚至變成了羈束行政行為;同時還必須嚴格遵循比例原則、平等對待、信賴保護等利益衡量的一般原則。再譬如，許多地方規定，裁量基準的制定必須廣泛聽取公眾意見、必須公開，但是裁量基準作為一種自制性規范，其有效性的發揮主要取決于主體自身的專業、技術和經驗，是否需要添加公眾參與、公開等這些個源自“他制”的民主元素，也是值得進一步加以檢討，需要把握在“自制”與“他制”之間的平衡。
此外，裁量基準還有很多問題需要進一步探索和明確，如裁量基準制定權限的劃分、執法人員能否脫逸基準、司法審查中應當如何對待裁量基準等問題。這些問題既需要我們從理論上加以認真研究，更需要通過進一步的實踐探索加以完善，并在此基礎上從國家戰略層面進一步加以頂層制度設計。但是，無論如何，透過裁量基準這種源自中國本土的成功實踐，我們可以看出：未來中國行政法治的變革應當更加關注中國的本土資源，注重挖掘中國法治的中國元素，結合中國的特色來解決中國的問題，而不能一味移植西方所謂“成功”的法治經驗;另一方面，裁量基準作為“自下而上”來自于中國基層社會治理中的成功經驗，也意味著我們不能單純借助于“自上而下”的政府強制性力量來推進行政法制度的變遷，而應當更多地“自下而上”，對源自中國基層社會治理中的成功經驗加以總結提煉。這或許正代表著未來中國法治變革的一個基本方向，值得我們加以認真研究。
以上是我的發言，謝謝大家!
主持人：張文顯(中國法學會黨組成員、副會長、學術委員會主任)
謝謝周教授，他治學當中，特別是行政法學界大家都清楚，始終站在法學的理論前沿和法治的實踐前沿，兩個前沿結合得很好。在黨的十八屆四中全會決定當中提出要建立和完善裁量權基準制度之前，他就完成了自己的一本學說專著，《行政裁量權研究》，而且獲得了國家社科基金優秀成果。今天的演講同樣體現了這樣一種學術前沿和實踐前沿結合的特點，這也是我們青年學者值得學習的地方。下面有請中國政法大學刑事司法學院副院長、最高人民法院司法改革辦公室副主任汪海燕發言，演講題目是“遵循訴訟規律，推進以審判為中心的訴訟制度改革”。
主旨演講人3：汪海燕(中國政法大學刑事司法學院副院長、教授、博士生導師，最高人民法院司法改革辦公室副主任)
尊敬的各位領導、各位專家學者，同學們：
大家上午好!剛才周教授演講的主題是嚴格執法，我向大家匯報的主題主要是嚴格司法。嚴格司法是公正司法的前提和保障，十八屆四中全會《決定》在“保證公正司法，提高司法公信力”中要求“推進嚴格司法”。從外延來看，推進嚴格司法至少應該從四個方面入手：第一，在立法上，健全保證嚴格司法的立法;第二，在制度機制層面上，完善嚴格司法的制度機制，包括“加強和規范司法解釋和案例指導，統一法律適用標準”;第三，從訴訟制度層面看，應構建以審判為中心的訴訟制度，實現庭審實質化;第四，從保障體系角度考察，應建立科學、合理的遴選、晉升機制和司法保障體制以及司法責任追究機制。由于時間關系，今天僅向大家重點匯報一個問題，即在當前的背景下，從嚴格司法的角度，如何理解并構建以審判為中心的訴訟制度。
對于審判中心的理解，我認為應當注意兩個方面的問題：
第一，“審判中心”適用案件范圍問題，也就是審判中心與程序分流的關系。推進以審判為中心的訴訟制度改革，并不是要求每一個案件均實行以審判為中心和庭審實質化。在當今社會，案件激增與司法資源有限性之間矛盾已成為一個不爭的事實。對于刑事案件如果沒有合理的程序分流機制，每一個案件均實行審判中心，那么，刑事審判系統可能難以承受之重，必然會造成案件的積壓，最終損害當事人的合法權利，損害司法的權威性。這是實行程序分流的必要性。與此同時，在我國，程序多元化、程序分流有其可行性。據統計，近三年，全國法院判處3年以下有期徒刑的生效判決占80%左右。判處拘役以下刑罰的占40%以上。而在這些案件中，大多數被告人是認罪的。因此，對于被告人認罪的輕微犯罪案件，在保障其合法權利前提下，要通過不起訴、簡易程序和速裁程序以及其他認罪認罰機制解決。要將寶貴的司法資源分配的重罪、一些爭議比較大的案件中，在這些案件中凸顯審判中心和庭審實質化。總而言之，程序分流并不與審判中心矛盾，二者是相輔相成的關系。
第二，“審判中心”的外延，即“審判中心”在訴訟中適用的事項問題。現在理解比較一致的是，對于被告人定罪量刑，應當實行庭審實質化，應當“由審理者裁判，裁判者負責”。我個人認為，對于“審判中心”這個命題，可以作進一步(廣義)的理解，即對于訴訟中裁決性事項，包括法律適用以及影響當事人基本權利，包括人身自由權利、財產權利等事項，也應由法官裁決。按照審判中心的要義，被告人定罪量刑應由法院的裁判者裁決，對于如何理解法律，適用法律，最終應由審判者決定。按照現行的解釋體系，最高法和最高檢均有司法解釋的權利，但是，在實踐中，二者無論是在實體上還是程序上，相關的解釋均有沖突的情形。從審判中心的角度考量，審判階段的法律適用問題應由法院決定。另外，對于涉及公民人身自由和財產權利等基本權利事項，如搜查、扣押、凍結和采取強制措施等，按照審判中心的要旨，也應當賦予法院和法官裁決。但是，此種制度在我國的建立還有一個過程，即落實了員額制，實現了法官裁決案件時不受外界包括本院其他法官的干擾。從當前來看，這個條件還不太成熟。
對于如何實現審判中心，當前至少要從體制上、證據制度、程序保障和社會環境等入手。
第一，在體制上，應保證審判權的獨立行使，即從制度上防止領導干部干預司法活動，插手具體案件。2015年3月中央中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，中央政法委印發了《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。應當說，這為審判權的依法獨立行使奠定了政策性依據。但是，從目前來看，僅僅有政策性依據還遠遠不夠，還需要建立相應的體制或機制，如建立相對獨立的第三方評價或考核機構、建立法官有別于公務員的晉升機制等，以賦予司法官抵御領導干預的底氣和勇氣。
第二，從訴訟制度建構方面考察，我國亟待完善證人、鑒定人出庭作證制度。審判中心和庭審實質化的要求就是要貫徹直接言詞原則，要求證人、鑒定人出庭。但是，我國證人、鑒定人出庭率極低是一個不爭的事實。我國2012年刑事訴訟法作了一些努力，但是效果并不理想。其中一個很重要的原因，是立法本身的不完善。按照我國現行刑事訴訟法規定，證人出庭應當具備三個條件，即控辯雙方對證人證言有異議，此證人對定罪量刑有重要影響，即關鍵性證人，還要符合一個主觀條件，即法院認為證人有必要出庭。而且，按照司法解釋，即使應當出庭的證人沒有出庭，其證言并不必然不能作為定案的根據。因此，立法部門要遵從十八屆四中全會《決定》精神，“全面貫徹證據裁判規則……完善證人、鑒定人出庭制度”，通過修法或者立法解釋放寬證人應當出庭作證的條件。按照我個人理解，至少明確證人應當出庭的兩種情形，即控辯雙方對證人證言有異議，此證人對定罪量刑有重要影響，即關鍵性證人，應當出庭;同時法院認為有必要出庭的情形，也應當出庭。法律還應明確，如果應當出庭的證人沒有出庭的，法律應明確程序方面的消極后果。
第三，從程序保障角度考察，庭審實質化需要以完善的辯護制度和較為發達的法律援助制度為依托。庭審實質化的具體要求是認定證據在法庭、查明事實在法庭、裁判結果形成于法庭。因此，庭審的準備尤其是審前控辯雙方證據材料的收集，以及控辯雙方在庭審中的質證、辯論的專業素養等對于裁判的結果起到決定性的作用。就此而言，庭審實質化意味控辯雙方的對抗性增強。如果沒有法律專業人士的幫助，審判中心和庭審實質化很有可能就停留在形式上，獲取的正義有可能是一種形式正義。為了使得被追訴人獲得實質正義，有必要完善辯護制度，優化辯護環境，落實辯護權，同時完善法律援助制度，在擴大援助范圍的基礎上提升辯護的有效性。
第四，審判中心還需要與之對應的社會“容納”環境。審判中心的基本要求是被告人的定罪量刑應由法院、法官裁決，而不是其他主體包括媒體或民情決定。審判具有中立性和親歷性等特征，但是普通民眾包括媒體對案件的判斷有時具有間接性、情感性、非理性等特征。為此，相關法律要規范媒體對案件的報道，媒體或輿論不得為吸引眼球采用帶有傾向性、預判性的表述，更不能煽動民意。當然，司法機關對社會輿論要給予尊重并加以科學引導，實現司法與民意的有機、良性互動。唯有如此，才有可能為庭審實質化提供合適的土壤并使其生根。
主持人：張文顯(中國法學會黨組成員、副會長、學術委員會主任)
汪教授既是政法大學的教授，又是最高法院的法官，中央政法委和教育部聯合實施了“卓越法治人才培養計劃”，這個計劃中有一個重要的內容就是“雙千計劃”，法學教授和法官、檢察官、律師的互聘，他也是這方面的實踐者。習近平總書記在法律實施問題上有很多重要精辟的論述，有兩點是非常值得我們注意的：一是總書記講法律的生命和權威在于實施;二是總書記強調法律實施“嚴”字當頭，也就是嚴格執法、嚴格司法，只有“嚴”字當頭才能做到規范、文明、公正。剛才汪海燕教授對這個問題也作了進一步闡述。
剛才三位青年才俊圍繞著法治實施體系，從理論和實踐的角度發表了精彩的演講，為我們下面三個單元的論壇作了很好的鋪墊，產生了很好的效果。最后以熱烈掌聲對三位青年學者的精彩演講再次表示衷心感謝。