主旨發言
主旨發言主持人 高憬宏 最高人民法院審委會委員、國家法官學院院長
【高憬宏】下面我們首先有請朱蘇力教授進行主旨演講，他演講的題目是“審判管理與社會管理”，掌聲有請。
主旨發言人 朱蘇力 北京法學法學院教授
【朱蘇力】謝謝主持人，謝謝中國法學會，謝謝青島市中院，很高興來參加這次會議，簡單向大家匯報自己這篇論文的概要。主要的問題就是案多人少，法院近年來強調審判管理，審判管理在我看來回答了兩個主要的問題，第一，所謂司法為民的問題，包括反對貪污腐敗，公正廉潔司法，強調社會主義法治理念，強調三個至上，在政治方向做了一些調整之后，法院最實際的問題就是案多人少，一天要審理七、八個案件，這樣的法官在當地法院還不是少數，而且這個法院每年都有女法官懷孕以后因為工作太繁重而流產，這是非常嚴重的問題。這樣就帶來一個問題，使法院的工作缺少吸引力，一批優秀的法官如果能夠找到比較好的工作，他可能流失，一批年輕的法官可能不愿意當法官，許多一線法官愿意去辦公室，原來大家都愿意做業務，現在很多法官可能就不一定愿意做業務。工作不力、業務不強，許多復轉軍人當了法官，存在很做諸如此類的批評。但是這個批評不太公道。因為現在從案件看來，過去三十年，法官只增長了20倍，可是案件增長了上百倍，法官的數量和案件數量相比，法官的數量是少了，但是增加法官也是不太現實的，現在作為法院的工作人員，政法干警大概32萬人，法官大概17、18萬人，因此這么多法官已經造成了許多法院人員很多，人員一多就要行政管理，就使得法院行政化，很難維系法院的獨立審判和獨立做出決定，因為法院的法官多了，有很多合議庭，就要注意協調。盡管我們中國的法官現在審判獨立還不夠，但是事實上從過去三十年來說，法院的審判獨立是在強化，最典型的是“許霆”案件，“許霆”案件是獨立審判的案件，既是獨立審判，也是依法的，但是老百姓不滿意。獨立審判到什么程度？最后刑庭的庭長都不知道這個案件，一般按照法院的規定來說，判無期應當上審委會，最后刑庭的庭長都不知道，居然對案件處理了，院長都不知道，審委會都不知道，這就證明案件太多了，審委會、庭長、副院長都沒辦法去管這個案件，只能管一些重大的案件，這就造成了如果我們繼續增加法官——我很同意在沿海地區的法院需要增加優秀的法官，且如果一個法院上了千人，幾百人，那么，沒辦法去管理，那一定是行政化。
大家經常講美國的大法官怎么獨立，但是他一個法院就那么七八個人、八九個人，最多的像美國聯邦法院系統最多的第九“巡回區”28個法官，但是也不是全部參加一個案件審理，最多的時候是11個法官。有的上訴法院審法院大概只有幾個人，甚至兩三個人，在這種情況下，中國的法官很多，行政管理會加強，使得法官個人創造性、獨立性就不大可能發揮。當然，加強管理也有道理，因為防止腐敗，內部的協調統一，規則的統一，防止老百姓覺得怎么兩個都是青島中院出來的，這幾個法官判的案子賠了10萬，另外一個類似的案子判了8萬——他就開始懷疑法院。但是不能夠簡單通過增加法官來解決，怎么解決這個問題就變成了一個很大的麻煩。
我們要看看為什么案多，案多是怎么發生的？在我看來最主要的原因是我們社會的轉型，社會轉型以后使得許多矛盾激化了，許多利益沖突增加了，人與人之間的交往增加了，矛盾自然增加了，但是一個最核心的問題實質上是中國經濟的轉型，使得我們社會當中相當一部分人失業。我們可以看到，現在許多打官司的，特別是上訪當中可以看出來，上訪的人數我做過一個調查，大概80%以上是60歲以上、退休的人、下崗的人，農民現在種地也比較閑，農民通常講是很辛苦，但是一年最多三個月辛苦，農民自己的話叫三個月過年，三個月種田，六個月沒什么事情干。造成這種情況，一旦發生小小糾紛的話，如果打官司能贏，或者上訪能夠獲得一些收入的話，他就可能去上訪，因此事實上是中國社會的失業問題造成了我們這個社會太多的矛盾糾紛容易由不顯著的糾紛變成一個顯著的糾紛，進而通過各種各樣的訴訟渠道、上訪的渠道、信訪的渠道，以及其他渠道來解決這些糾紛。因此，法院面臨的問題就是這樣的問題。
但是也還有其他的因素，包括法院曾經在九十年代初，法院開發案流，包括鼓勵人們拿起法律武器，并且提供法律援助，鼓勵人們去打官司，當時以為每年的案件增加，我們受GDP增長模式的影響，我們試圖讓老百姓打多少官司，因此每個法院都要說我們今年處理案件增長了多少，似乎案件越多自己法院的工作越強。甚至到地一些方調查，有些中院發現今年案件下降了，到下面把法院執行的案件弄到我們法院來，因此保證我們匯報的時候我們法院數量有增長，這都反映了GDP增長。這也是一個因素，但是現在法院越來越少做這種事情。
但還有一些問題，社會其他政治部門也帶來一些問題，最典型的就是立法和行政帶來一些問題。我舉兩個例子，一個是在立法上，關于勞動合同法。勞動合同法實際上給法院帶來巨大的、災難性的審判增長，在東莞法院，當年增長了300%案件，第二年又增長了100%，某一類型案件增長300%，法院怎能受得了？這就是在立法部門沒有仔細調查研究中國國情的情況下，簡單地以為保護弱勢群體，當然他們也有他們的理由，農民工的收入太低了，事實上我們現在發現只要經濟發展了，農民工工資低了，就可以到其他地方去，所以出現了“民工荒”的問題。我們簡單采取了這些措施，勞動合同法給法院增加了巨大的災難性問題，當然不是全國各地都是，但是現在暴露最厲害的是沿海地區。
另外一個問題就是2006年行政部門，法制辦制定了民事訴訟收費辦法，這個規則出來也帶來了很大問題。我做了一個簡單的研究，如果按照84年的收費辦法，處理1萬塊錢的糾紛，2006年的收費辦法使得收費降低了40%以上，如果是50萬塊錢的糾紛，降低60%多以上。大家注意，這是一個非常荒誕的事情，也是沒有經過經濟分析做出來的。84年到2006年這二十多年，中國通貨膨脹不算，居然同樣辦一個案子，法院收費降低了，我不是說法院并不在乎那個錢，而在于這個收費降低，對司法產品、司法服務的需求就會增加。5000塊錢我不會買iPhone手機，但是如果降到2000塊錢，我肯定就去買。法院就是這種情況，如果1000塊錢我可能不去打官司，因為我這個案子就1500塊錢。但是降到100塊錢，我就會去打，而且注意這個案子講質量，追求便民利民，但是越小的案子降幅越小，案子越大降幅越大，50萬塊錢的案子就降了60%多，這也是鼓勵訴訟。還有一個麻煩的事情，法律收費辦法更大的問題是，由于中國是敗訴方繳納訴訟費，但是注意降低訴訟費，便民利民訴訟，并不是讓守法者降低了成本，實際上是讓違法者降低了成本，這是一個非常壞的法律。比如我借了鄒院長的錢不還，如果鄒院長要交訴訟費的話，那是便民，結果使我的違法成本降低了，這就是使整個法院大大鼓勵了違法。如果社會上有諸多原因造成了訴訟的增加，并且由于機會主義的行為，社會的陌生化，使得人們糾紛增加，法院自然面臨很大的問題。
我們現在如何去回應它？這也是我理解中央為什么強調社會管理創新的問題，要從源頭上解決糾紛的問題，表面上看來對法院沒什么關系，甚至給法院增加了很多工作——坦白說給法院增加了很多工作，但事實上不抓住這個源頭，是沒辦法解決法院的案多人少。
但是回過頭來，我們再看看這個問題的時候，又會出現一個問題，法院現在采取的一些措施是不是減少了法院的工作量呢？我覺得事實上沒有減少，在某種程度上，至少在一個時期內可能增加了法院的工作量，無論是“聯動”（15分42秒）執法還是大調解等等，包括改善服務態度、強調為民服務。這些工作都是首先堆到法院的，法院現在不但是做法官，還得首先做律師，因為案子來了以后，告訴你這個案子該不該在法院受理，要介紹你去調解，介紹你到行政機關去調解，介紹你到工商局調解，我這邊還要打電話給工商局說這個案子要調解，大調解機制最先是法院首當其沖，為什么？法院不收費，等立了案才收費。還要找律師，因此在中國法院是第一道防線，不是最后一道防線。在美國是先去找律師，律師說這個案子能不能打成，能夠打再去法院，如果不能打，就私了�，F在我們是法院沖在第一線，法院說這個案子最好去找律師，法院先給他提供法律咨詢，然后調解，為了保證調解率要高上去，判決率要降下來，我們法院還要千方百計調解。因此在這個意義上來說，法院的工作增加很多。當然，有些措施是提高法院的供給能力，包括提高服務、裝備，其他各方面設施的改善。但是注意，法院越有效率的時候，還要注意一點，他實際上吸引更多的人去打官司。比如鄒院長，我每次去他對我服務態度都特別好，那我什么事情都會找他，這是一個問題。也就是說，你的服務產品越好的話，人家消費越多，事實上在某種程度上我們現在改善服務態度，改善法院，加快法院審理的程序，使案件盡快審結，執行力加強，實際上在某種程度上是吸引更多的案件直接進法院。這又造成一個麻煩，因此在這些思路上都很重要，盡管如此，我認為這些做法都是很重要的。但是這不能夠解決問題。對癥下藥是不能解決中國的問題，必須抓住根本的問題。
因此，我們要回過頭來再看看我們如何處理中國的案多人少的問題，就必須要開拓視野，必須從社會管理的角度上來看審判管理，把審判管理看成僅僅是其中一部分，需要做的工作。因此我們還可以看到，首先中央強調的經濟發展問題，因為不解決這么多失業問題，很多為300塊錢、500塊錢就打官司，因為對他來說，就來糾纏、上訪，糾纏完了以后，現在國慶節了，趕緊給你1000塊錢，他們等于賺到了，不然賺不到這么多錢，奧運會給你2000塊錢，你別到北京上訪，別到法院，廣州開要亞運會了，你別上街了，他實際上是掙錢。整個國家的經濟發展，可持續發展，執政黨是第一要務，這個思路是對的，必須熬過這十年、二十年。
但是另外一方面，我覺得法院可以做的，或者法學家應當關注的問題是，我們要改善中國的立法，《訴訟收費管理辦法》必須要修改，現在都看成是不重要的東西，但是人是被利益所驅動的，打官司、不打官司還不都是為了錢、為了利益。根據使用來收費，這需要我們法學界和特別搞行政法的，包括法院系統和其他系統都要合作起來，要說服國務院法制辦，要同法院商量之后再重新處理問題，要從經濟上來分析，這樣做為什么對中國的司法有好處、對中國的法治有好處。不然的話，簡單的在愛民、為民、親民往往出來的政策，最后往往是害民的政策。
這是我今天想說的，說得不對的請大家批評。
【鄒川寧】感
從人民法院職能的角度看，社會矛盾化解是目標，社會管理創新是基礎，公正廉潔執法是保障，三者有機聯系，相輔相成。具體講，法院怎么樣解讀這三項重點工作？
第一個問題，社會矛盾化解，可以說是新時期人民法院的一項基本職能，剛才大家也聽到了張軍副院長的看法。實際上，法院現在受理的每一起案件都是在化解矛盾，過去我們追求按照數量的多少，現在轉為更加低的“上訪率、信訪率、申訴率”等等，要求不僅講求案件數量，而且要質量，所以三項重點工作第一項工作對我們法官提出的要求跟過去完全不一樣了，不僅僅看辦案的數量，更要看辦案的質量，辦案的質量在哪里？不上訪、不上訴、不申訴，看到這些指標，如調解率要高，案結事了。這對我們法院來說提的要求可以說是相當的高，坦率地講，我們法官現在真是很難承擔這么艱巨的任務，把案子辦結了，同時還要讓他不上訪、不申訴。我講一個事例是關于寬嚴相濟的。中央提出來對刑事審判的寬嚴相濟，我們現在遇到最大的矛盾，過去是什么上訪多，民事案件上訪多，現在刑事案件逐步上訪多了。寬嚴相濟意味著什么？“當寬則寬，當嚴則嚴”，按照最高法院的司法解釋，一些案件的被告人不能判處死刑立即執行，但受害人在法院的門口，一聽說可能判不了死刑，是死緩或者無期，馬上就披麻帶孝，捧著遺像，帶著骨灰盒，就在堅決要求我們判死刑。所以，既要把中央的精神、中央的指示要落到實處，還要把信訪問題解決掉。這是擺在我們法院、每一個法官面前一項非常重要的任務。所以，三項重點工作對我們法院、法官工作提出了更高的要求，跟過去相比有非常大的變化，但是從我們自身的能力和素質來講現在還很難適應這種變化。因此，我們認為，社會矛盾化解是一個從社會管理、社會秩序和社會穩定角度提出的整體概念，需要諸多環節和多種方法的共同作用，人民法院審判案件是一個具體概念，只是化解社會矛盾諸多方法中的一種方法；社會矛盾化解是新時期政法機關共同面臨的新挑戰、新任務，需要在黨的領導下，公安機關、司法行政機關、國家安全機關、審判機關和檢察機關等各方面依法履職，協同配合，共同應對挑戰和完成任務，人民法院審判案件只是其中的一個環節、一個部分。因此，人民法院依法履行職責，公正高效地審判案件，有助于社會矛盾的化解，但并不能“包打天下”，必須依照憲法法律的規定“有所為、有所不為”。
第二個問題，社會管理創新，是新時期人民法院職能的必然要求。剛才我們朱教授講的南方法院人均法官辦案數的確數量非常之大，像青島市南、市北，青島現在12個基層法院有8個基層法院全部都過萬了，但是我們過萬的基層法院，一線的審判法官只有三十個、四十個，一百多人，但是可能有一半的人不在審判一線，一線法官壓力很大。我們市南區法院，今天張軍院長陪著王其江秘書長到市南區法院看了看，每個法官一年辦二百個案子，一年辦三百個案子，一年辦四百個案子，最多達到六七百件。即使這樣，只要符合法律規定的案件，我們依法收案。因為一旦控制立案數，有人馬上就指責我們有案不立，矛盾還比較大。在社會管理創新上，從我們法院角度講，案件的數量無法控制；從司法的角度來講，法院并不是解決糾紛的唯一手段，比如勞動爭議成倍的增長，十塊錢打一個勞動爭議案，可以打完一審打二審，打完二審打再審，一直打到北京，一直打到最高院，就是交十塊錢，成本非常的低，但是法院所付出的成本，可能不是一倍兩倍的問題，甚至有可能到百倍千倍。所以，我們怎么樣通過審判來促進社會管理創新，剛才朱教授給我們指出了一條辦法，起碼在立法上，要綜合各方面條件和環節上來解決這個問題。
社會管理創新這一塊，從我們法院來講，比如青島中院最早搞的刑事被害人的救助，針對刑事附帶民事訴訟的“空判”問題，從2004年底開始，青島法院在市委、政府的支持下探索實踐了刑事被害人救助制度，就是刑事的被害人，因為被告人要么槍斃了，要么就判處無期徒刑，沒有任何辦法給被害人民事賠償，然后通過政法委牽頭，財政等部門支持，法院具體實施，根據設定的具體條件，看哪些刑事被害人生活特別困難，給他救助一萬、兩萬，救急不救貧，這個我們在全國是搞得最好的法院之一，這項制度已經列入國家五年立法規劃。
但也有一個學者說，我們現在的問題是，你們可以拿出納稅人的錢，給誰買單，等于給被告人買單，因為是被告人應該賠償，他沒有賠償能力，能不能在案件的立案階段，特別是刑事立案階段，就是對被告人的財產能夠采取查封、扣押等等措施。對于這個問題，我們已經開始進行新的探索，并在部分基層法院進行了試點。按照最高法院的司法解釋，這種刑事附帶民事，只能是刑事案件進入法院之后才能提起附帶民事。比如一個刑事案件發生之后，被告人跑了，我明明知道他就是被告人，也知道他家里什么財產，但是從公安破案到檢察院起訴，這個時候對被告人的財產是不關注的，關注的是怎么搜集證據、固定證據，怎么樣能夠滿足起訴條件。但是，正因為國家機關的工作重點有所側重，對于被告人來說，就擁有了足夠的轉移時間。這個事情的起因是在接待一個上訪戶時，一個老太太給我提意見，這對我啟發非常大，也促使我們進行新的探索。她說，鄒院長，被告家里有多少噸鋼材，他家準備蓋房子，弄的鋼材、木材，法官能不能查封。我一問，早就沒有了，再一看，在剛一案發時，嫌疑人（被告人）他弟兄姊妹、父母早把屬于他的財產轉移掉了。那就說明了一個問題，我們在社會管理這方面，特別是從法律角度看，公檢法聯合起來共同為完整地保護被害人的權利這一塊我們做得還是不夠，既有思想觀念問題，當然也有一些我們自己具體的制度和措施問題。我想社會管理創新實際上給我們法院、法官通過審判來發現這些問題，更好地完善這個體制，包括更好地完善全面地保護被害人權利的體制，給我們提供了一個很好的契機。
最后一個問題，公正廉潔執法，是法院履行職責的內在要求。按照張軍院長的說法，是不言自明，這個不用討論，公正廉潔執法本身就是審判權的一個最基本的要求。但是我們現在最大的問題是，一個是社會的環境，案子一進門，雙方都找人，找到什么程度了，一看你找庭長，我找院長，他找院長，我找當地轄區書記等等，就形成這樣一個狀態。最后對我們法官最大的考驗是，敢不敢公正、嚴格、獨立地來拿出的意見和認識，這是從我們自身素質來講；從我們執法的膽量和能力來講，這是對我們提出了一個非常嚴峻的考驗。公正廉潔執法，對法院、法官來說，從我們自身來講就是敢不敢的問題，善不善于執法，怎么樣做更多的調解工作，怎么樣綜合各方面的利益把這個糾紛弄好。比如，我們審理一個離婚案件，雙方把孩子往我們法官辦公室一放就跑了，我想在國外估計得把父母抓回來，判處遺棄罪。但我們怎么做，我們法官買嬰兒食品，照顧孩子，麻煩是小事一樁，問題如何解決是關鍵。這種把孩子扔在法庭、扔在法院辦公室的行為，公安不管，說這是民事糾紛引起的，就得人民法院處理，法官面臨這些問題確實無能為力。怎么樣善于執法？比如夫妻雙方，丈夫說你判離婚我就服毒自殺，妻子說判不離婚我就在法院跳樓，我們法官就不敢判了，只好把這個案子放那兒，找婦聯，找單位的領導，找方方面面的，最終把雙方說服了，行了，判離了，你也別自殺了，給你多一點財產，通過這種方法來協調解決。如果法官沒有辦法說服雙方當事人，案件的處理無法想象。
從我們法院審判職能的發揮來講，在我們國家的確要受到各種大環境的影響、各種因素的影響，對于當前來講，上訪給法院帶來很大的壓力。上訪現在對我們法院的壓力是什么？對于進京上訪，我們的第一感覺是，巴不得這個案子判錯了，趕緊給改過來。可以這樣講，上訪的案件，只要法院存在裁判錯誤，我們依法糾正。信訪的壓力，對于法院來說用語言無法表達。有的案件，法院審委會不知道研究了多少遍，甚至我們黨組一起研究，都認為法院裁判本身沒有問題，但當事人就是上訪不止。公正廉潔執法，相對于總體的生活環境、條件，的確需要社會各個方面的力量來解決。
再一個問題，法官自身保持公正的能力。我們一些案件從法律上角度看，實體和程序上沒有問題，但是由于法官的態度、作風不好，就是保證中立的能力不行，說著說著，開庭過程中，我們法官與當事人吵起來，你如何如何，最后不是雙方在打，變成一方當事人甚至是雙方當事人一塊兒和法官在打，像這種情況，即使案件判得再多，也不能夠體現公正廉潔司法。所以，從審判實踐角度看，我覺得這三項重點工作提得非常對，非常符合中國實際的執法狀況，但是實踐中推進三項重點工作又存在一些現實的困難。但是，正如最高法院王勝俊院長所講，“三項重點工作本身就是工作創新，必須以創新的精神予以推進�！眲偛牛致爮堒姼痹洪L和王其江副秘書長說了任重道遠，那就說明我們還需要繼續努力，還需要想方設法，能夠從外部、從內部為我們的司法、為我們審判創造更好的條件。
簡單說這些，說得不對，請大家批評指正。
【高憬宏】謝謝鄒院長。剛才兩位主旨發言人做了精彩的演講，應該說兩位發言人一位是著名的學者，一位是著名的法官，朱蘇力教授是一位用中國實際的眼光研究中國法治理論的理論界楷模。因此從我們法官的角度聽了朱教授的演講，深感他對法院情況的了解，而且指出了我們法院目前解決案多人少這個重大問題。鄒院長由于時間關系，沒有全面的講三項重點工作的幾大方面，緊緊抓住了目前法院面臨的在三項重點工作上的這三個要點，那就是從立足于我們法院的基本職能，立足于必然要求和內在要求的角度，來闡述人民法院加強三項重點工作的重要性和必要性。因此，我認為兩位主旨發言人的演講，一位是從提出問題的角度，一位是從解決問題的角度，相輔相成，全面地做了一個導向性的、概要性的和啟示性的發言。最后，我想用兩句話來概括兩位發言人的觀點，鄒院長的主題內容可以說更突出的是法院困難重重，敢問路在何方。朱蘇力教授更重要的是強調降低提高訴訟收費，降低司法需求。不全面，時間關系，只能做這樣一點感想的發言。謝謝大家！