第2單元 社會管理創新
第2單元主持人 周漢華 中國社會科學院法學所教授、博士生導師
【周漢華】下面進入第二單元的研討。本單元的主題的——“社會管理創新”。首先有請福建省人大常委會委員、法制工作委員會主任游勸榮同志發言。
第2單元主旨發言人 游勸榮 福建省人大常委會委員、法制工作委員會主任
【游勸榮】感謝青島中級人民法院給了我這個機會，按照聯合國的標準，按照最寬的標準我也不應該站在這個講壇上，做青年論壇的發言。所以，我非常高興，也非常惶恐。我想，我把我自己學習和思考粗淺的認識，
第一，我們討論社會管理創新的背景。我認為，幾個問題至關重要。
一是中國社會已然進入了矛盾多發期，這個矛盾多發起，可能是一種不可避免的宿命，人均收入到了3000美元的時候，總是社會動蕩，所以在這個階段、呆在法院、呆在檢察院、呆在矛盾第一線的人，你的命就是應該這么辛苦，我們要認識到必然性，中國社會矛盾多發期，這是很客觀的。
二是中國社會逐漸進入公民社會，不好說已經是一個公民社會，但是在走向公民社會非常重要的標志是順民，聽話的老百姓，變成了有一些釘子戶了。還用社會價值判斷多元化了，不但容忍像我們穿西裝打領帶的，還容忍穿制服的，還可以在我們這個社會生活當中非常認真的談論像超級女聲、芙蓉姐姐、鳳姐、犀利哥，還容忍兩個縣去搶誰是西門慶的祖籍地，社會生活越來越多元化，老百姓變得和過去的想法不一樣，社會形態發生了很大的變化。比如過去結婚或者離婚，單位人事處最先知道，現在只有離婚以后想再結婚、再生孩子的時候，人事處才知道。所以，人從一個單位變成一個社會的人，整個社會管理形態已經發生了很大的變化，公民社會逐漸成型。
三是一定要意識到現在已經有逐漸比較完善的法制了，雖然還很不完善，但已經逐漸完善。比如在誠信問題上，對于政府和政府部門要求越來越嚴格，過去隨便管老百姓，怎么管都對，這個時代已經過去了。
第二，正確的創新社會管理觀。觀念問題非常重要，談創新管理很多，但是有沒有一個基本框架，這個問題很值得我們研究。
首先，我們先講方向，創新社會管理一定要有市場化的方向，開放的方向，也就是說，創新社會管理我們必須導向一個良性、健康的方向，而不是別的方向。但是很遺憾，我們現在看到了一些不這樣的方向。比如應對金融危機，大規模回歸國有企業的壟斷，應對國際金融危機當中大規模回歸已經被我們拋棄的計劃手段、行政手段。借辦大事的機會，我們可以很大規模的、相當沒有根據的限制老百姓的基本自由和基本權利等等。我們講創新管理，可以做很多探索，但是千萬不要往相反的方向探索，這是方向。
其二，應該更科學高效、更民主、更法制，而不是相反。幾十年來，好不容易樹立起老百姓心中，也是法律人心中對于法的信仰，如果改來改去，對法更不相信了，連自己都不相信了，我就聽到不少法官跟我講，他都不知道該怎么辦案件了，過去知道，現在變得不知道了，這個改革恐怕值得我們來研究和思考了。
三是改革應該講一個底線，比如今天早上聽到了羅東川所長說的，比如不存在、不要求、不調解就不判案。從現在實際運行當中，具有不調不判的例子，這里有一個問題，大調解、不調不判這樣一種狀況，實踐當中對于法律的破壞是很厲害的，誰都可以不講法制，法院不能不講法制，誰都可以不講法制，法律人不能不講法制，如果我們的創新變成不講法制，明天我們的飯碗就不知道在哪里了。
四是很重要的觀念問題，就是改革應當遵循一種理性原則，這是方法的角度講的。我很贊成今天早上講到改革應該根據戰略性，不能簡單對癥下藥，頭痛醫頭，腳痛醫腳，這里我覺得不要為創新而創新。習近平同志對于黨建工作最近有一個指示，他指出：不要為了改革而改革，不要為了創新而創新，要歷史的、唯物的、辯證的去看我們當時的各種選擇。比如當時民事訴訟只規定重在調解，而沒有規定調解前置，當時一定是立法者們作過很認真的選擇和博弈，為什么行政訴訟除了賠償之外，不能調解，當時一定作了很認真的選擇和判斷的，我們應該研究當時作這種選擇和判斷的客觀條件變化了沒有，如果沒有變化，今天憑什么去改它？如果為了改革而改革，我們就會很麻煩。過三十年、五十年，后人們看本世紀初，這批法律人疾病亂投醫，手忙腳亂，留下歷史很多負資產，情何以堪。我們研究的是創新的觀念問題。
第三，應該思考和研究社會管理創新是一場革命，而不是簡單的修修補補。這個問題，也很值得我們重視。我們這個體制有一些非常特殊也很精彩的功能，比如可以把喪事當成一個喜事來辦，一個礦難發生以后，我們可以說礦難一個人都沒死，所以很值得慶賀，還可以搞英模報告會等等。還有一個機制，就是很容易把一個非常嚴肅的問題，變成口號化、娛樂化、泡沫化，比如能動司法，很不幸，在一些地方、一些人身上，可能就泡沫化了，我看到了不止是人民法院報，還是法制日報，曾經在頭版頭條登了一篇文章，將沿海地區一個法院提出的一個口號“我們不但要為企業保駕護航，還要為企業導航”，我們的司法還能為企業導航，這還能動了一點。在類似這樣的問題上，我們應該看到，改革不是一種口號，不是貼標簽，不是你說一句，我說一句，應該是很深刻、很嚴肅的一種革命體制創新，我想這里有三個問題是很值得我們思考：
一是這是一場體制革命、體制改革。創新社會管理，大家講到流動人口管理，流動人口管誰呢？這里有一群人很重要，就是“農二代”，這些人是跟我一樣年齡的農民工的孩子，他們身份是農民，但是從來沒有在農村生活過，也不認同農村，也不愿意回到農村，他們也回不到農村里，也沒有土地，也沒有能力，一定要待在這個地方，但是從小就受到歧視，這批人是簡單的流動人口，管不住，這些人比過去流動人口更難管，這些人就需要戶籍制度改革的一整套措施，進行完整的一種體制改革。
二是信訪問題，我今天還很好的聽到了李鳳奇同志的一種說法，我覺得這種說法多少有一些糾偏。今天早上同志們關于信訪的問題都是很理性、很客觀的，但是我不得不說這個問題很不全面。我認為有兩條非常重要：1、如果信訪當中有那么多的釘子戶，有那么多的老上訪戶，我覺得很大程度上鳳奇同志說，是公檢法逼的，我比較謹慎，不這么說，我覺得是現行體制處理不好，讓他變成了釘子戶，老百姓一開始都是很好的。2、千萬不要認為打官司可以賺錢，像朱教授說過，靠打官司賺錢很辛苦，因為律師靠打官司都賺不到錢，其他老百姓靠打官司賺錢，很辛苦的，靠信訪發財也是很累的。所以我覺得這個問題，我們是不是應該有更理性、更真實、更正確的一種認識，信訪問題其實本質上是一個體制問題，什么體制問題？1、黨和政府，還有憲法和信訪條例都鼓勵大家上訪，誰都可以上訪，但是各種管理體制，用維穩指標讓你不上訪。這是一個體制矛盾。2、比如在糾紛，在憲法法律找不到出口，比如拆遷，不讓打官司，只好到省政府門口上訪。3、誰家的孩子誰抱回去，但是抱回去的結果是答應他的要求，而這個答應的要求往往都是人民法院經過二審、三審、再審判決過，已經不能再答應了，要抱回去，就要答應他，答應他有意味著生效裁判不能生效了，因為又來了一個新的循環。所有這些問題不是簡單的信訪問題，有很多制的問題，比如我們能不能開一個三審，比如行政復議和行政訴訟可不可以更大范圍、比如是不是可以考慮群體訴訟，這樣讓更多的問題制度化、法律化，這是一個體制問題。4、公眾參與，在社會管理當中是很重要的問題，但是公眾參與，除了老百姓個人參與、除了人民調解員，人民陪審員，應該有更多新的形勢，比如人民群眾團結起來參與，比如GNO，我們有社團管理的規定，但是這些規定基本上對付法輪功的思維，對于我們創新思維管理要求可能就有很大的差距。
在創新社會管理當中，更需要的是除了研究我們該做什么之外，我覺得應該進一步研究不該做什么。創新社會管理，的一個非常重要的東西，我們可以做很多方面，但是其實創新社會管理，特別是政府，更應該研究我們不該做什么，我們注意了，一會兒林教授還會專門談司法方面不該做什么。有一部電視劇，電視劇里面潛伏的主角跟他的太太說了一句話，聽到延安淪陷之后說了一句話，有一種勝利，叫撤退。我覺得社會管理在創新社會管理條件下，我相信更多的時候，公權力的撤退是更好的一種創新。所以，我們要研究，除了研究創新什么之外，還要研究不創新什么，不管什么，不管什么弄不好就是最好的管理。我覺得這是我們要研究的內容，把社會管理創新，當成一種革命，當成一種改革，而不是很簡單的修修補補。
謝謝各位。
【凌斌】中國當代司法改革面臨的一個重要問題在于，為什么法院的政治地位和經濟條件提升了，法官的綜合素質和業務水平提高了，但司法的公共威信和社會效果卻沒有顯著的改善？
伴隨著中國社會的飛速發展，矛盾糾紛和社會問題都比從前大為增加了。這必然需要更多和更強的糾紛解決方式與社會控制機制，因此對于任何部門和機構而言都必然會面臨嚴峻的挑戰。但是，司法改革過程中盛行的萬能主義和擴張主義，也值得我們認真反思。各國的法治發展歷程，并不是一個司法不斷介入社會、不斷擴大干預的單線進化過程。任何國家都不可能把一切私人糾紛都變為司法案件，把一切社會矛盾都納入司法程序。因此，應當注重和研究司法行為的必要邊界，從而優化司法職權配置，實現“能動司法”和“為民司法”的真正目的，更好的推進以“社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”為重點的社會主義法治建設。
吸取那些走過同樣道路的其他國家的經驗教訓，有助于我們理解和把握這一問題。美國歷史上一系列關于種族隔離的案件，提供了正反兩方面的啟迪。
南北戰爭之后，雖然在名義上確立了種族平等的政治原則，但是直到二十世紀五十年代之前，對黑人的種族隔離仍然是美國社會的基本社會狀況。所以，在1898年的“普萊西訴佛格森案”中，美國最高法院仍然支持了種族隔離，確立了“隔離但平等”的憲法原則。但是二戰以后，美國社會已經發生了深刻變革。二戰中黑人青年大量參戰和參與社會生產，獲得了工作機會，提高了社會地位，美國社會的深層結構已經發生了重大變化。在社會變革之后，司法變革的時機已經成熟。1954年的“布朗訴教育委員會案”，著名的沃倫法院就是在這一背景下順勢打到了“不合時宜的法律”，并且代之以新的“隔離不平等”的憲法原則。但是，沃倫法院的后繼者沒能適可而止，將法院的觸角伸展到了社會的各個領域，最終走過了頭，使得事情走向了反面。
五十多年后看來，布朗案試圖建立的新的社會體制基本上失敗了。美國社會的等級制和隔離制已經變得極為剛性。上流社會、中產階級和底層社會之間的界限已經非常明顯。黑人區、白人區、拉美區、華人區，形成了涇渭分明的“劃區而治”。一個人選擇住在哪里，是法治社會無論如何沒法全然強制的。所以越是在司法上試圖打破隔離，就越是引起人們在事實上強化隔離——既然我不得不在白天和我討厭的人一起工作，那么，我就一定要在下班后能和自己喜歡的人共同生活。這樣，本可以由社會和政治力量繼續推動的社會平等，由于司法的過深介入，反而變得遲滯。而且司法的過度有為也使得司法機構和人員日益深深陷入社會泥潭，以至于美國法院越來越像一個行政機構。
以上的經驗教訓啟迪我們，司法不能一味的積極有為，而是必須考慮實際情況和具體時機而選擇“有所不為”。
歸納“司法有所不為”的典型范疇，至少有十種情況，應當實行“無為推定”。我們可以稱之為司法的“十不為”：即司法盡量不管或者少管那些利害過于重大或者過于瑣細的問題，盡量不管或者少管那些行為過于普遍或訴求過于特殊的問題，盡量不管或者少管那些社會過于陌生或歷史過于陳舊的問題，盡量不管或者少管那些公眾過于熱切或者時間過于久遠的問題，盡量不管或者少管那些事實或法律過于疑難或過于簡單的問題。即司法盡量不管或者少管那些過大或過小、過多或過少、過新或過舊、過熱或過冷、過難或過易的極端或瑣屑問題。司法要管的，只是不大不小、不多不少、不新不舊、不熱不冷、不難不易的中等和常規問題。這應當是司法職權配置的基本定位。
從歷史經驗來看，司法在不同國家和不同時期，不斷會從無為到有為、從有為到無為相互轉化。這其中關鍵的問題，是司法行為或退出的適度和適時，是分寸和時機的把握。前面所舉的“有所不為”的十種典型情況，都會隨著時間地點的變化而變化。初看起來“不大”“不熱”的案件，可能一不小心就變得“過大”“過熱”。以往“過少”、“過新”的問題，隨著時間的推移甚至可能走向反面，變得“過多”、“過舊”。這不意味著司法將永遠無所作為。關鍵在于時機和次序。
總之，司法選擇有所不為，并不是要堅持教條，而是基于把握分寸和掌握時機的實踐智慧。
對于作為良治的法治而言，關鍵是要管得好，而不在于管的多還是管的少。我們倡導司法的有所不為，恰其在于，管得好的應有之義就是管得少。
評論人 童之偉 華東政法大學教授、博士生導師
【童之偉】我在認真的拜讀了凌斌博士的論文，剛才也聽了他的陳述，我感覺這個論文還是有很多的優點，對報告的主旨我是高度肯定的。因為他的報告參照美國經驗，結合中國的實際情況，概括了司法的四個范疇。我理解凌博士的意思，就是要主張中國的法院不要勉強受理和處理司法處理不好和處理不了的事情，應該把時間和精力、人力和物力集中在司法能夠處理好的糾紛上，從這個意義上說，我對他的報告高度的評價。但是，我這個人覺得最好多講一些問題，多探討一些問題。因為這樣的話，對他們來說很好。
凌斌的報告當中，主要基于中美比較的角度討論中國司法優化配置的問題，但是我覺得他似乎對兩個方面的背景是薄弱的。一是中國法院的憲法地位，于美國憲法地位來比較，那是落差非常之大的，美國的法院是三權分立的法院，法院跟國會和總統是平行的。我們中國的法院地位大家都知道，從國家的體制來說，在人大常委會之下，這是從憲法的體制下，但是從法律的體制來說，還是在國務院之下。所以，我去年和日本人討論中國法院的問題上，日本人一開口就說中國的法院怎么樣、怎么樣，日本的意思是和日本法院相比，我說那不能比，我說，我可以告訴你，中國的法院在中國國家機構體系中，處在第五檔。在我們體制下，我們憲法要實施，首先主要是靠立法機關立法，通過立法實施。在美國立法，沒有司法重要，美國憲法要實施，首先要依賴于司法，而不是依賴于法律，差距非常大，所以要注意這個問題。
二是沒有充分注意到憲法體制，產生三個比較明顯的問題：1、在和美國司法史上的經驗教訓總結，可能不大符合美國的情況，不能反映美國司法發展的主流傾向。比如提到了三個案子，一是“思科達案”，這在美國是一個非常失敗的判例，但是“思科達案”恐怕還不能算是一個能動司法的例子。但是真正后面提到的兩個案子，一個是“布朗…紐約交易所案”、一個是“洛伊受賄案”，這是比較典型的能動司法的例子。但是，在美國的主流社會，事實上，對這兩個案子方向是肯定的，直到今天還是這么做，沒有多大批評，但是主流社會是沒有批評，法學界的主流也沒有批評，不僅如此，我找到了例子，2010年，還有兩個比較典型的能動司法的案子，也就是聯合公民訴聯邦選舉委員會案，還有加州聯邦法院通過一個判決，否決了州的憲法中間關于同性婚姻的條款，這也是能動司法的例子。所以，能動司法在美國還在搞，這些年這個趨勢不會變。這一點凌博士要考慮到。
2、由于前面兩個大的方面的背景，沒有充分注意，造成一個不容易看到中國憲法給予法院能動空間，與美國憲法給予法院的能動空間要小得多。在美國憲法法官造法是理所當然，沒有什么說，不造法是錯誤的，在中國法院不能造法，不僅法院不能造法，依照中國憲法，法院無權解釋法律，只是根據法院組織法，才能有限的解釋法律，所以地位差別太大了，我們法院的空間太小了，如果哪個對這個不滿，就要改憲法，否則的話，沒有別的辦法。
3、凌博士的文章，可能他是比較客氣，一方面舉的是司法客氣在中國，但是另一方面，前面有一句話更好的要實現能動司法的目的，顯然是對能動司法是肯定的，這多少讓人感覺有一些矛盾。所以，我個人認為，在中國，特別想對能動司法在理論上，還要在凌博士的基礎上往前推進一些，我個人特別贊同凌博士說法院的功能要克制一些。所以，我在他的基礎上，更近一步往前講幾句，這幾句話可能法院的同志不是特別愿意聽，但是我先要說明這么一個意思，中國的法院地位，按照憲法來說，我們現行的實際地位是低于憲法規定的，這是我的一個判斷。在“十八大”之前，要發動一個討論，就是政治體制改革，我的主張是最高法院院長應該是常委，或者作為一個過渡，起碼是先搞成政治局委員，這是我一定要發表出來的主張。我的意思是，在中國，提倡和推行司法能動，在理論上是錯誤的，從法律上看是違背憲法原則的，從實踐看是不可能行得通的，只會造成司法的亂動和盲動。這是我的基本結論。第一個理由，在美國司法能動主義是一個對抗國會，與國會爭奪的立法空間，甚至主張變相修改憲法的主張，這是美國一個現實。二是在美國司法能動主義被普遍認為是一種反民主的司法舉措，是一個貶義詞，美國法官并不愿意承認是能動主義者。第二個理由，在歐洲司法能動主義也是一種用司法者對抗民選議會，與議會爭奪規則制定權，甚至被當今某些政治力量作為親善或者清除社會主義憲法和社會主義制度剩余影響的工具。第三個理由，中國法院不可能真正的能動，我們強調人大是我們的根本政治制度，因為我們中國共產黨執政要靠人大作為抓手，真正的用能動主義的話就直接跟人大沖突，就直接跟黨權沖突。第四個理由，不能真正能動硬要能動必會瞎動，現在有一些瞎動和盲動的表現。第五個理由，我們需要知道，但是主要在省級方面的干預，最高法院發文件，上級對下級經常發文件，院長經常講這個講那個，從憲法和法律的角度說，從法院上下級的角度是監督與被監督的關系。從這個性質上來說，都不妥。
謝謝。
報告人 王杰 青島市李滄區檢察院助理檢查員、法學博士
【王杰】各位專家學者、各位同仁：大家好！為深入調查分析檢察機關在推進“三項重點工作”過程中存在的困難、問題，筆者收集整理了青島市檢察機關近五年來的檢察工作情況，試圖從中找出規律性的問題，從而把握化解矛盾、解決問題的主動性。
對山東省青島市檢察機關近五年各項法律監督活動的總體情況的分析主要包括以下兩個方面：一方面是檢察機關辦理職務犯罪案件(立案)、批捕、公訴、訴訟監督等情況；另一方面，是群眾到檢察機關進行上訪、控告、申訴、信訪等情況。
一、基本情況
從各項數據和具體案例分析發現，檢察機關在推進三項重點工作過程中主要存在以下問題：
第一，群眾維權意識日益高漲，對行政與司法機關的要求不斷提高。這一問題具體表現在民事行政申訴案件和群眾要求立案監督、判決執行監督的案件數量居高不下。民事行政申訴案件中，申訴人因法官的執法作風生硬、對處理結果解釋不到位而進行申訴的案件大幅增加。立案監督案件主要是由于公安機關在辦理刑事案件過程中，個別人員執法水平不高、責任心不強，而導致群眾對公安機關的不立案決定或對不該立案卻立案的處理決定不服，遂到檢察機關申請立案監督。如山東省青島市近五年來共立案監督439件，其中屬于當事人申請立案監督112件，占總數的25.5%。執行監督案件主要是群眾反映雖然已經勝訴，但法院執行不力，判決書中確認的賠償款始終無法得到賠償。
第二，對司法機關職能管轄和分工不明確，到多個部門維權問題突出。當前，群眾維權存在這樣一種心理，即認為越級維權、越級信訪、重復信訪、多頭維權，則更有利于問題的解決。如，檢察機關在受理群眾維權案件時發現，有的當事人已經多次到過街道辦事處、信訪辦、法院、公安機關、民政部門、勞動部門、工商行政管理部門、甚至市長熱線、省級信訪部門反映了問題，有的是正在反饋過程中，有的是自認為維權未果。同時，有的群眾對檢察機關的受案范圍和職責分工存在錯誤認識，或缺乏準確定位。以青島市檢察機關為例，每年接受各類群眾維權（包括舉報、申訴、上訪等）反映諸如勞資糾紛、征地補償等不屬于檢察機關管轄的案件有400余起。
第三，訴求表達呈現出群體性特征，社會矛盾不斷激化，并表現出大規模態勢。公民利益訴求和表達愿望不斷增強，并逐漸形成一種誤區，即認為參與維權的范圍或規模越大，越可能具有充分的代表性；參與涉入的程度越深，知情度可能越高，對檢察機關或其他行政機關的監控可能越更大，采用的維權手段越激進，有可能對行政、司法機關的影響力越大，獲得維權成果的機會越大。近5年，青島市檢察機關的發生集體訪近百件。
第四，矛盾糾紛多樣化，協調處理難度增加。筆者認為，群眾維權意識的膨脹不僅僅是公民法律意識形態問題，而是社會、政治、經濟、文化問題的折射，是社會矛盾疊加，政策、法律執行不力，制度缺位，對話機制缺失和權利救濟渠道不暢的一個政治信號，是社會法治危機的表現。當前，我國正處在社會、經濟轉型時期，特別是受金融危機的影響，部分企業改制、重組、破產，從而引發了一系列勞資糾紛、職工安置、職工福利、醫保等問題，同時隨著城鄉一體化進程的推進，環境污染、農村征地、城市拆遷也隨之接踵而來，以上諸多社會矛盾交織在一起，是造成群眾維權、特別是群體性事件的直接誘因。同時，在群眾主張合理訴求之外，還存在少數不法分子制造事端，蠱惑、煽動不明真相的群眾加入，借以達到個人目的，導致多數人的合理要求與少數人的無理要求相交織、多數人的過激行為與少數人的違法行為相交織，造成事件難以當機立斷地解決的問題。
第五，媒體廣泛參與，社會矛盾、群眾與司法機關的關系更加復雜化。輿論自由是現代民主社會的一大體現，媒體監督對于防止司法腐敗和糾正司法失誤有不容忽視的功能。媒體的廣泛參與，極大地提高了群眾的維權熱情，但廣泛的輿論監督，使得群眾維權日益復雜化。公眾通過媒體或互聯網參與司法進程，往往能推動甚至促進司法公正和權利主體利益的實現。但我們也應該注意到新聞媒體的開放性、透明性特點與司法相對封閉性需求之間的矛盾與沖突。“中國媒體對法官的影響力和約束力遠遠大于西方國家的媒體，媒體對法官的批評往往可以起到相當的威懾作用，法官迎合媒體的現象屢見不鮮。”在實踐中，許多案件的司法程序還沒有終結，新聞媒體就提前對案件的定性等問題進行傾向性評論和報道，這些帶有傾向性的觀點往往先入為主地影響群眾的情感。同時，也有某些媒體借助民意這一載體，往往將普通個案炒作上升放大為政治案件或社會事件。這使得法院、檢察機關承受的壓力非常大，甚至使得法律裁決受到極大影響，司法機關因此而喪失獨立自主性則在所難免。
第六，群眾存在不信任、對抗心理，亟待于創新社會管理方式、切實轉變執法方式。群眾對檢察機關作出的決定及檢察官的行為的初始態度至關重要，它關系到公民是否有意愿與檢察機關謀求良好互動關系的可能性。個別主體源于既往的經歷或者既有的思維定勢，會對檢察機關的行為方式抱有極大的不信任，先入為主地認為檢察機關不會幫助百姓維權，認為檢察官的行為缺乏誠意和信息開放性的真誠態度。甚至個別主體存在抱怨、敵視或以過激行為對抗檢察檢察機關的行為。個別主體的不信任與對抗心理，造成了纏訴纏訪、上訪老戶問題難于徹底解決，甚至有的當事人心理或精神受過刺激，且法制觀念淡薄，對其宣講法律知識無濟于事，他們往往是固執于自己的訴求，難于處理。
二、問題分析
通過上文實證分析，當前社會矛盾、管理等方面存在諸多問題，嚴重影響了社會的和諧穩定，政法機關的公信力也受到嚴峻挑戰。因此必須對上述問題予以高度重視，并進行深層次分析，以期找到解決路徑。對問題的成因分析如下：
第一，政法機關的協調處理機制不夠健全。在處社會突發事件及化解社會矛盾過程中，檢察機關雖然在內部各部門之間建立了協調處理機制，但與公安機關、審判機關與行政機關的協調配合力度不夠，尚未建立起完善的協調處理機制，也沒有專門的檢察人員負責與各有關部門的協調、聯絡工作。這就導致各信訪部門的信息部對等，從而造成這樣一種執法困境：即一個維權主體，就同一維權事件到十個信訪部門申請解決，而不同部門在其職權范圍內可能就同一問題做出十種不同的答復，這就給維權主體造成了一種對執法機關的不信任，并在內心對法律規定和法律價值產生質疑，繼而弱化守法意識，形成惡性循環。
第二，信息采集尚未制度化。目前，面對日益激化的社會矛盾，各級政法機關大多處于被動狀態，或者說，更多地側重于維權事件發生后的接待、協調、解決，而缺乏對群眾維權事件的事前信息統計，針對可能發生過激維權的事件大多沒有提前做好準備措施，從而不能在源頭上減少某些過激維權事件的發生。究其原因在于維權事件信息采集尚未制度化，信息采集部門、采集渠道、信息資源的匯總和共享機制尚未建立，從而影響了過激維權事件的預防和處理效率。
第三，非常態訴求突出，缺乏制度化措施。檢察機關面對的非常態訴求主要有以下幾種：一是就同一事件的維權主體集體施壓，即出現集體訪。二是集體訪呈現出新的集聚態勢，即同一案由不同案件的當事人匯集在一起集體施壓，或者不同訴求的案件當事人匯集在一起集體施壓。三是纏訪、無理鬧訪、以及一定數量的精神病人來訪，干擾了檢察機關正常的接訪工作。如有個別維權主體，不顧相關法律規定，盲目自信、固執己見，據“理”力爭，對接待人員的細心講解置若罔聞，特別是在沒有正當法律事由的情況下，強烈要求檢察機關解決自己權利主張，繼而出現鬧訪、纏訪。這類案件往往是因為維權個體法律意識層面存在問題，或者在當前法律制度框架下缺乏可以徹底解決問題的制度性措施，從而占用了大量檢察工作資源。
第四，公開聽證制度落實不力。高檢院在《人民檢察院信訪工作規定》中明確提出，對重大、復雜、疑難的信訪問題，可以舉行公開聽證，通過答詢、辯論、評議、合議等方式，辨明事實，分清責任，公開辦案程序，接受群眾監督。可以說，推行公開聽證制度，對應對維權意識重于守法意識問題，更好地處理群眾維權事件，具有積極地實踐價值。但由于公開聽證涉及單位人員眾多，需要良好的組織協調，動用大量的人力物力資源；另一方面，公開聽證是對檢察機關執法能力的公開考驗，直接影響檢察機關在人民群眾中的形象。因此，如何將公開聽證制度更好地予以落實，成為檢察機關化解矛盾糾紛，應對維權呼聲高漲問題的重要問題。
第五，政法機關執法人員素質能力有待于進一步提高。
面對群眾高漲的維權意識，執法人員要妥善化解社會矛盾，需要有扎實的法律業務功底、豐富的檢察工作經驗、較強的處事協調能力以及社會學、心理學等方面的基礎知識，這樣才能積極引導群眾按照法律規定的管轄提出訴求，對于不屬于管轄的維權事件，積極主動地與有關部門進行溝通，從而使這些問題納入正常的司法程序。然而現階段，由于執法人員素質參差不齊，且個別人員缺乏傾聽的耐心和解決問題的決心，從而不能妥善化解矛盾，解決實際問題。如司法實踐中遇到的問題是：如當事人對檢察機關立案監督的結果不滿意而反復上訪，他們往往是依據其所掌握的生活事實片面的認為公安機關應當予以立案，如果檢察機關支持了公安機關不予立案的決定，那就是司法不公，就是“官官相護”，如果檢察人員不能掌握做好群眾工作的方法，向當事人解釋清楚生活事實與法律事實的關系，就很容易導致涉檢上訪。
三、關于檢察機關推進三項重點工作的思考
針對當前社會矛盾問題及社會問題不斷異化的現象，檢察機關應當將法律監督活動融入社會發展的進程中，通過延伸法律監督職能，妥善處理社會矛盾糾紛，進一步加強管理社會、調控社會、服務社會、促進社會整體和諧發展的能力。為此，筆者將從觀念層面、制度層面和實踐層面對此進行分析：
（一）在觀念層面，牢固樹立“廉潔、公正”執法理念，突出檢察機關的人民性
執法觀念是檢察機關和檢察人員執法活動的內在精神動力，能夠引導、評價和調節檢察機關和執法人員的行為方式，它貫穿于執法實踐整個過程并始終對執法活動起著統攝、支配和決定作用。執法觀念是否正確將成為檢察工作能否良性運行的一個重要因素。因此，樹立正確的執法理念，突出檢察機關的人民性，是解決當前維權意識重于守法意識情境下，維權呼聲高漲，群體性、非理性維權事件頻發的首要問題。
（二）健全完善機制，努力化解社會矛盾
第一，建立處理訴求協作機制。非管轄類司法訴求的大量涌入，是檢察機關面臨的現實難題。解決群眾的司法訴求，化解矛盾糾紛，是一項艱巨而復雜的工作，不可能僅靠一個部門予以解決。檢察機關必須加強與公安機關、法院、街道辦事處、人大、政府、民政部門、勞動部門、工商行政管理等部門的協作、配合力度。探索建立司法訴求通報機制，以便協作單位了解有關情況，有準備地應對群眾訴求，盡早化解矛盾糾紛，避免重復勞動；建立維權信息網絡系統，在縱向方面即檢察系統內部和橫向方面即市內各區（縣）的信訪單位，建立信息共享網絡，實現維權狀況的縱橫對接；建立群眾維權案件的轉辦、分流、處理的聯動機制，定期召開聯席會議，進行聯席調查、聯席聽證，統一處置方案和處理意見，最大程度地避免群眾盲目維權、多方維權、重復維權現象，避免國家資源浪費和執法公信力下降問題，引導群眾理性維權、依照法律規定有序維權。
第二，建立維權信息采集、預警機制。對屬于檢察機關管轄的案件和非管轄案件進行分類收集、整理，并加以調查分析，掌握群眾維權規律，發現維權新動態，查找群眾主體錯位、職能錯位的深層原因，加以有效避免。對于到檢察機關進行申訴、控告、檢舉的案件進行分類登記、整理、排查、追蹤。對于傾向性、苗頭性案件建立各案預警機制和敏感時期預警機制，及時制定切實可行的處理預案，有針對性的提前開展工作，掌握主動權。特別是在法定節假日之前或者“兩會”、黨代會等重大政治會議召開之前，及時發現、妥善處理不穩定因素。
第三，建立非常態維權處置機制。對于無理維權者，一方面要做好維權主體的思想工作，闡明相關法律規定，教育其正確行使法定權利，消除他們對法律、對檢察機關及其他部門的誤解。另一方面，對于有違法行為的維權者要及時控制，積極配合有關部門依法進行處理；對于那些不依法反映問題、不聽勸阻、無理取鬧、制造事端的行為，要依法嚴厲懲處，對構成犯罪的要依法追究相關責任人的刑事責任；對于精神病人來訪，建立專門的精神病人來訪登記冊，將其個人信息、所反映的問題、家屬、及其單位、社區相關負責人的聯系方式進行登記備案，確保能夠及時聯系到相關人員妥善處理，并督促精神病人的監護人做好治療、看護工作，防止發生危害后果；對于群體性事件和突發事件，要建立突發事件預案，做好疏導工作，妥善化解矛盾糾紛，避免極端事件發生、擴大事態；對于極少數插手群體性事件，策劃、組織、指揮鬧事的，運用檢察機關審查批捕、公訴等職能，做到快捕，依法嚴厲予以打擊；對涉及公安機關等執法部門的群體性事件，以及由于政府工作人員腐敗瀆職引發的群體性事件，檢察機關適時介入，妥善化解矛盾糾紛，全力維護社會和諧穩定。
第四，建立檢察環節司法救助機制。司法實踐中，有相當一部分涉法涉訴案件的維權主體所提出的訴求往往是法律問題、情理問題和實際困難交織在一起的，而通過現有的國家賠償、社會救助機制往往難于獲得賠償，從而造成久訪不息，影響社會穩定。因此在檢察環節建立司法救助機制，是構建群眾維權救濟途徑的重要步驟。具體是針對因檢察機關不批準逮捕、不起訴、不提出抗訴，且因刑事案件被告人缺乏賠償能力，致使被害人及其撫養、贍養的近親屬得不到應有經濟賠償而生活嚴重困難，確實需要救助的；在涉檢信訪案件中，信訪人不服檢察機關處理決定和不滿檢察機關答復意見，從而引起長期重復信訪、多次越級上訪，致使個人或家庭生活發生嚴重困難，確需要救助的；對舉報人、證人、鑒定人因舉報、作證或者提供鑒定結論而遭受打擊報復，造成生活嚴重困難，且無法通過法律途徑獲得賠償或補助，其他社會救助、保險又不能落實，確實需要救助的主體。
第五，建立檢察環節弱勢群體保護機制。實踐中，到檢察機關維權的弱勢群體主要有兩類：一類是因生理原因導致處境相對弱勢的人群，如老人、未成年人、女性尤其是幼女，患有疾病、肢體殘缺的人或聾啞人等；另一類是因經濟原因導致處境相對弱勢的人群，如農民、農民工、城市失業者等。長期以來，檢察機關對于弱勢群體的保護主要集中在“青少年維權崗”、“婦女維權崗”和未成年人檢察室上，但當前群眾權利意識、主體意識不斷增強，使得弱勢群體的權利保護問題面臨很多新形勢、新問題，傳統的工作方法已經不能滿足維權需求。因此，必須建立完善的弱勢群體保護機制。
第六，建立執法辦案回應群眾制度。對于群眾控告申訴的信件，做到及時受理，妥善處理，做到件件有回音，事事有答復。進一步完善落實司法便民、司法利民的措施，完善網上舉報、網上申訴、網上查詢系統，方便群眾舉報、申訴、控告，最大限度地拓寬群眾維權的渠道。依法做好民事、行政、刑事申訴復查工作，提高申訴復查案件的辦案質量，積極維護群眾的合法權益。不斷健全完善涉檢上訪問題的長效機制，嚴格落實檢察長接待日制度、首辦責任制度、責任倒查制度，推行下訪、巡訪和聯合接訪活動，推行網上預約辦案、登記預約辦案，最大限度地爭取群眾的理解和認可，消滅涉檢信訪隱患。對于赴省進京上訪的老上訪戶，主動登門回訪，及時反饋信訪事項辦理進展情況，做好宣傳解釋和教育感化工作，盡早實現定紛止爭、案結事了。
第七，探索、完善檢察環節訴訟調解機制。在辦理申訴復查案件時，注意貫徹寬嚴相濟、刑事調解的精神，引入“恢復性司法”政策，積極化解矛盾。推行捕前調解、訴前調解機制，促成犯罪嫌疑人、被告人和被害人之間達成和解。對于案件事實清楚，證據確實充分，犯罪嫌疑人主觀惡性小，且系初犯、偶犯，有悔罪表現，在雙方當事人自愿的前提下，檢察機關作為中立的一方，居中調解，促成犯罪嫌疑人與被害人之間達成協議、取得諒解，減少矛盾對抗和社會不穩定因素。
第八，完善法制宣傳教育機制。檢察機關是法律監督機關，也是法制宣傳機關，為積極應對群眾守法意識弱化、維權意識高漲的情況，檢察機關要加大宣傳教育力度，結合信訪接待、出庭公訴、查辦職務犯罪等檢察業務工作，通過“進學校、進社區、進企業”開展普法教育、上法制課的形式，重點對檢察機關的職責、受案范圍等內容進行宣傳，建立法制宣傳教育的長效機制。在對法律知識進行宣傳普及的同時，更要注重對法律精神和健康、理性的現代法律意識的弘揚，促進社會整體法律意識的提升，提高社會公眾對執法活動的認同感。
（三）在實踐層面，不斷創新參與社會管理的方式
第一，提高做好群眾工作的能力檢察機關化解矛盾糾紛，參與社會管理創新，不僅要嚴格依法辦案，還要講究釋法說理，善于調節疏導，引導群眾依法維權、有序維權、依法合理表達訴求。
第二，提高法律監督能力，創新社會管理方式。檢察機關法律監督能力，直接關系到履職過程中化解社會矛盾糾紛的成效。因此必須全面提升法律監督能力。
第三，提高隊伍的專業化水平，提升參與社會管理的自身素質。群眾到檢察機關主張權利的案件必然涉及法律、法規、政策問題，而處理好這些問題，必然要通過法律、法規和政策加以解決。因此，檢察人員的專業化水平直接關系到矛盾能否解決，群眾能否滿意。因此，必須從以下幾個方面提升隊伍的專業化水平：
評論人 王勝誦 青島大學法學院院長、教授
【王圣誦】能在這個場合下給我這次機會我非常感動，謝謝主辦方和主持人。同時也謝謝人民檢察院楊檢察長
報告人 黃凌娟 中國人民公安大學講師
在我國由于還存在著城鄉差別、地域經濟發展不平衡等因素，所以自從改革開放以來，流動人口的流向一直指向東部沿海、新興都市圈以及中西部的中心城市。而根據2010年《中國流動人口發展報告》我國流動人口的數量已經從1982年的657萬上升至2009年的2.11億。在流動人口規模增大、流向不變的情況下流動人口又出現了新的特征：流動人口舉家遷移并且長期居留趨勢明顯。這里有一組數據來說明這個特征：根據國家計生委2009年對北京、上海、太原、成都、深圳五城市流動人口的監測調查，流動人口與配偶或子女一起居住的比例高達67.4%，勞動年齡人口平均在現住地停留時間為5.3年。伴隨大規模流動人口的新特征，這個群體對社會提出了新的要求，即在流入地獲得與常住人口平等的權利。
然而流動人口的這種要求并不能獲得滿足。目前這種不平等主要體現在三個方面：一是城市社會公共資源包括最低收入保障、醫療、失業、子女基本教育等與常住人口分配不均。這主要是因為流動人口管理與城市公共服務產品分配體制分離，造成對流動人口的社會保障不足，而使流動人口難以獲得與常住人口平等的基本保障；二是流動人口難以融入現住地的社會，流動人口與常住人口的隔閡始終存在。主要是因為目前對人口管理采取兩分法的管理模式，即流動人口和常住人口屬于不同的管理層面；三是對流動人口的歧視性就業依然存在，而現行流動人口管理制度難以發揮政府在公共福利領域的再分配作用，使流動人口與常住人口之間的貧富差距進一步擴大。
通過對這些不平等的分析，我們發現這些不平等與目前的流動人口管理制度有著密切的聯系。我們認為：現行流動人口制度存在的這些問題并造成不平等，一方面是由于流動人口管理主體的單向性和管理目的的單一性所造成的；另一方面則是因為目前流動人口管理制度是基于三大假設來進行設計的。
流動人口管理主體的單向性表現在流動人口管理的主體主要是地方行政主體，而流動人口是被動接受管理的被管理者，作為管理對象的流動人口無法參與流動人口管理制度的制定；流動人口管理目的單一性表現在流動人口管理制度的制定是為了便于政府對流動人口進行管理，所以制度的制定立足于政府管理。這樣制定的流動人口管理制度就難以體現流動人口的現實利益和需要，導致流動人口管理制度缺乏合理性，流動人口難以接受管理，影響流動人口管理的效率，甚至導致流動人口逃避管理。這種合理性的缺失不僅引來了學術爭議，也出現了行政訴訟的真實案例。2008年律師程海訴昌平區公安分局案以及訴北京市公安局案。程海認為，北京市辦理暫住證所依據的三部主要規范性文件——公安部《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》、公安部《暫住證申領辦法》、《北京市外地來京人員戶籍管理規定》，違反１０多部上位法。
接下來我們再來看看構筑現行流動人口管理制度的三個基本假設。包括：第一，流動人口大量增長必然帶來流入地的社會治安問題；第二，流動人口的大量出現，會給城市常住人口的就業帶來壓力和競爭，擠占城市常住人口的就業崗位；第三，流動人口的大量涌入必然導致流入地社會生活資源供給壓力的增大，造成城市公共服務產品供給不足。
基于這三個基本假設的流動人口管理制度必然會把維護城市社會穩定，保障常住人口利益不受侵蝕作為制度設計的第一要義，必然會在設計制度時提高城市吸納流動人口的門檻，限制流動人口過快增長，最終導致流動人口難以在流入地長期居住和融入城市社會體系。
那么這三個假設是否成立呢？
假設一，流動人口大量增長，必然帶來流入地的社會治安問題。
雖然大量犯罪統計資料表明，眾多流動人口集中的東南沿海城市、鄉鎮、以及中西部中心城市的，流動人口犯罪已經成為影響當地社會治安的主要因素，但是流動人口與違法犯罪之間的必然性始終無法得到犯罪學的研究證實。相反，流動人口違法犯罪增長與流動人口權益得不到保障具有密切關聯[4]，甚至在某種程度上，城市管理對流動人口的高犯罪具有一定責任[5]。
假設二，流動人口的大量出現，會給城市常住人口的就業帶來壓力和競爭，擠占城市常住人口的就業崗位。其實這個假設在經濟學上已經被證明不真實。二十世紀八十年代美國的“邁阿密實驗”，證明大量古巴船民涌入美國邁阿密，既未顯著提高當地的工資水平，也未顯著提高當地的失業率[6]。由于流動人口的文化素質對城市人口而言較低，流動人口流入城鎮難以形成對城市人口的“替代效應”，流動人口在流入地大多數從事本地人不愿干的臟、苦、累、險等工作。
假設三，流動人口出現，導致流入地社會生活資源供給壓力增大，造成城市公共服務產品供給不足。
在城市公共服務產品總量供給不變的前提下，流動人口進入流入地城鎮必然會導致人均公共服務數量下降。但是通過分析城市公共服務產品與市場價格之間的關系，可以發現公共服務產品可以分為兩類，一類是與市場價格之間彈性較為靈活的公共服務產品，例如日常生活用品和服務；另一類是價格彈性較為僵硬的產品或服務，例如電、水、天然氣、公共交通、住房。
造成城鎮公共商品供需矛盾的主要原因在于價格彈性較為僵硬公共服務產品的市場化程度不高，因為這類產品投資周期長，且投資主體單一，僅由政府對這類公共服務產品進行投資，導致某類公共服務產品供需緊張。隨著城市公共管理水平的提高，城市公共服務產品的供給緊張矛盾將會得到解決。因此假設三也隨著社會的發展而不成立。
根據上述對制定現行流動人口管理制度基礎的分析，我們認為現行流動人口管理制度的改革勢在必行。
如何改革呢？目前辦法和措施都有很多。我們認為在改革之前首先應當明確流動人口管理制度合理性的內涵。我們認為這個合理性就在于：一方面既要保證城市健康發展所需要的社會秩序的穩定，減少人口流動所帶來的社會治安隱患；另一方面又要保障流動人口的合法權益，使流動人口能夠通過流動自主選擇生存和發展的機遇和空間。其實就是平衡維護城市社會秩序與保障人權的兩者關系，既不能為了維護城市社會秩序而限制流動人口，也不能為保障人權而放棄城市社會秩序的維護。
要實現維護社會秩序與保障人權的統一，體現流動人口管理制度的合理性，需要在制度的制定程序、制度內容、實施方法上體現公平與效率。
我們也提出了流動人口管理制度合理化的一些具體途徑，包括：
1．提高戶籍管理的法制化程度，為流動人口管理提供法制途徑。
例如：修訂1958年制定的《中華人民共和國戶口登記條例》；對流動人口管理進行立法而不再主要依據公安部的行政法規和行政規定。
2．賦予流動人口在居住地的應有政治權利，讓流動人口參與現住地的城市管理，實現流動人口的社會融合。
例如：針對當前選舉法中對流動人口選舉權的空白之處，賦予在居住地實際常住的流動人口選舉權，解決流動人口政治權力空置問題。
3．強化流動人口管理與服務相結合，通過向流動人口提供更為全面的城市公共服務產品，提高流動人口管理效率。
目前體現“寓管理于服務”思想的一些做法，諸如：一站式的流動人口管理、老鄉警察管老鄉、流動人口公寓式管理等，并未讓流動人口真正感受到被管理所能帶來的實際利益，最終也難以消除流動人口對管理的抵觸心理。根據前面我們對合理性的分析，我們認為：流動人口服務管理并不是單純地轉變流動人口管理方式，在管理過程中增加便捷的服務內容，而是應將流動人口管理與城市公共服務產品分配均等化相聯系，通過流動人口管理讓流動人口享受到現住地的城市公共服務產品。例如：通過社區、職業培訓機構、就業、衛生等組織、機構建立以公共服務為基礎的流動人口管理平臺，讓流動人口在享受公共服務過程中實現流動人口管理目的，也實現了流動人口管理的社會化，提高流動人口管理的社會效益和效率。
總之，人口流動是市場經濟社會中的人口基本存在形式，流動人口管理制度作為政府管理社會的一種必要方式，應在維護社會秩序與保障人權中實現相互統一，提高流動人口管理制度合理性。這既是構建服務型政府的應有內涵，也是構建和諧社會的必要之舉。
【徐祥民】剛才黃凌娟老師說的，她是來自公安戰線的唯一一員，其實她是大學老師，她是穿警服的，在這個意義上她是來自公安戰線的一員她感覺很自豪，我為來自公安戰線唯一的演講者做點評，我也可以從她那里分享一點自豪。
黃老師做了一篇很好的報告，因為在座絕大多數的專家和老師都不是來自于公安戰線，所以對她報告的題目“關于流動人口管理”這方面的信息，我們可能所知甚少，黃老師首先給我們提供了非常重要的信息，讓我們對社會層面有更多的了解，從這個意義上我們應該感謝黃老師。
黃老師的報告說分兩部分，我認為她主要講了三個方面的內容：一方面在目前的流動人口服務管理制度存在的問題；二方面存在的這些問題所立足的三個基本判斷：流動人口、流動地會造成社會秩序的混亂；第二流動地會出現就業緊張；第三流動地會出現公共資源供給的不足。她列了三個基本的判斷，對是否真實做出了評價。最后一部分，提出來她關于流動人口服務管理制度應該如何設計的思考，應該說非常好的完整的構思。
對她的報告，我的另外一個評價，這個選題非常之好，流動人口的問題就像黃老師報告所提到的那樣，這些年急劇上升。任何一個管理者，如果不是中國管理者的話，都會覺得是一個極大的社會問題，如此巨大數量的人口處于流動狀態，這讓任何小國的總統、總理、統帥都會坐立不安，因為他在中國，所以我們還可以安枕。這的確是一個很大的問題，她介紹的數字使我想起來中國歷史上和流動人口相似的流民。大家可能會想到，歷史上許多的農民起義都和流民有關系，流民和流動人口不是同一個事物，他們有很多相類似的地方。第一點類似，他們基本上都處在社會的弱勢地位。第二點類似，流民所在、所獲、所經歷，他們的生活狀態基本上處于無秩序或者低秩序的狀態，這一點也是被無數的歷史所證實的。如果從管理者的角度來看問題，我們為了防止出現歷史上因流民而發生的一系列的嚴重的災難，所以我們對今天的流動人口問題也應該引起高度重視。這個選題重要的第三根據，剛才劉主任從他的角度對這個問題引起了重視，所以他的講話算是對我的判斷的一個重點。
除此之外，我對黃老師的論文也想談一點存疑的一些地方，一共有三點。
黃老師的論文題目叫“流動人口服務管理的合理性設計，維護社會秩序與保障人權的統一”，這是主要的一個部分。在黃老師的論文當中，對流動人口管理她提出了一個管理的辦法，就是“改革戶籍制度”。我這里有一個疑問也沒有解開，如果流動人口入籍了還是流動人口嗎？就像我們有外國人管理，如果把外國人都給他中國國籍，還需要對他進行外國人管理嗎？所以也許戶籍制度改革對減少、減輕流動人口的壓力是一個辦法，但它還是流動人口管理的辦法嗎？這是我的第一個疑問。
第二個疑問，黃老師的這個論文的題目說“流動人口服務管理制度的合理性設計”。我猜想她的合理性設計是說流動人口服務管理制度設計應當遵循的原則。其實她的副標題已經給出來了，應該遵循的原則是“維護社會秩序與保障人權的管理”，不知道我這個判斷對不對，我是這樣理解的，她要追求的、要設計的、要提供給學界和提供給政府的是我們流動人口的服務管理，未來的制度設計，或者制度調整應該遵循什么樣的原則，她希望這個原則是帶著某種合理性的。
第三個疑問，她的副標題說“維護社會秩序與保障人權的統一”。這的確是一個非常重大的問題，把這個標題在凝練一下，其實就是秩序和權力兩者之間的關系。對這個話題我本人也做過研究，權力本身有構筑秩序的功能，同時權力也有應對秩序的挑戰。就像我們今天討論的跟涉法一樣，如果你真的有這個權力那就勢必對已有秩序的挑戰，這是沒有問題的。但是黃老師的論文里面我讀了半天沒有發現她要討論的秩序和權力之間的沖突究竟發生在什么地方，從而應對的辦法應該怎樣設置，這個我沒有看到。但是我發現黃老師的論文里面提到這樣一個想法，流動人口在當地沒有選舉權，她認為這是權力不平等的，我覺得這可能不是權力不平等，流動人口和非流動人口，當地人口和外地人口依據法律都享有選舉權，權力是平等的，可能存在的區別是權力行使上在流住地沒有行使的機會，這并不意味著權力不平等。就像三代以內的旁系血親不得結婚，這個規定是對任何人結婚權力的剝奪，所以這里有一個問題，許多權力是他身份、居住地、戶籍地和這個條件是聯系在一起的，如果脫離這個條件就不得行使。
給大家舉一個例子，在中國大陸工作的有一位非常著名的海洋法學家，他原來在廈門大學工作，現在在上海交通大學工作，叫“傅崐成”，他是臺灣人，臺灣每當遇到大選的時候，特曾經是臺灣國會議員，每當臺灣選舉他就馬上買飛機票趕回去參加選舉，我們中國大陸沒有給他選舉權，傅崐成先生絕對不會聲討說他被剝奪了選舉權，因為他的選舉權在臺灣。我的看法不一定對，謝謝各位。
報告人 施憶 北京市第二中級人民法院少年審判庭法官
【施憶】各位領導、各位專家：大家好！我報告的題目是《少年法庭開展延伸工作的現狀、制約因素及建議——以北京市第二中級人民法院少年綜合審判試點工作為研究藍本》。報告分為現狀、問題和建議三個部分。
北京市第二中級人民法院作為全國中級法院未成年人案件綜合審判試點單位，于2006年成立少年綜合審判庭。在開展試點工作過程中，少年法官除完成審判任務外，還開展了大量與未成年人保護相關的案件外延伸工作。2007年—2009年三年間，該院少年庭先后有356人次參與延伸工作，工作總時長達3218小時。從延伸工作內容看，回訪幫教工作占23.9%，相關工作規范調研制定占19.7%，校園普法、電臺宣講也占很大比例，分別達到15.5%和8.5%。此外，該院還有6名少年法官在各類學校擔任法制副校長、法制輔導員，定期開展校園普法宣講。
一般認為，少年法庭的延伸工作是指少年法庭工作人員在依據相關程序和實體法進行審判、執行工作之外能動開展的，與未成年人保護密切相關的宣傳教育、犯罪預防、回訪幫教、司法救助等工作，旨在放大和增強少年審判的法律和社會效果，實現對未成年人特殊、優先保護，帶動相關組織、機構和人員共同為未成年人健康成長營造良好社會環境。具有三個特點：（1）工作主體特定性。開展延伸工作的主體是從事少年審判及相關工作的法官和工作人員；（2）工作指向明確性。通過開展審判之外的延伸工作，進一步增強司法活動的法律和社會效果，從而實現對未成年人特殊、優先保護，并營造良好的社會氛圍；（3）工作內容多樣性。少年法庭工作包括但不限于宣傳、回訪、救助等，工作具體內容往往需要因案、因人、因地調整，甚至需要圍繞當前社會熱點問題展開。
案件外延伸工作的重要意義體現在以下幾個方面：（1）延伸工作是當前少年司法模式下少年法庭參與社會管理的一個重要平臺；（2）延伸工作也是少年法庭對罪錯未成年人由事后懲罰轉為事前預防的一個重要途徑；（3）延伸工作是少年法庭能動司法的重要體現。
少年法庭開展延伸工作具有如下特點：一是參與人員廣、工作時間長、投入精力大；參與延伸工作人員范圍涵蓋了院、庭領導、辦案法官、書記員，尤其是對一些大型延伸工作，往往需要全員上陣。二是工作類型相對集中；按照內容歸類，延伸工作大致包括幫教回訪、普法宣講、規范調研、協調溝通、案件延伸，其中普法宣講、幫教回訪、規范調研所占比例最大。三是多數延伸工作因案而起。法官在辦理具體案件時發現案件存在延伸需要，進而在案件辦結后繼續跟進。四是延伸工作的啟動和推進需要法院之外的諸多部門機構和部門大力配合；法官往往需花費大量時間精力用于與他們溝通協調，確保各個環節緊湊銜接和取得預期效果。五是部分延伸工作具有很強時效性；這在未成年人司法救助、未成年被告人社會調查等工作中表現尤為突出。
北京二中院少年法官開展延伸工作得到了上級法院和社會各界的廣泛認同，逐步成為該院拉近民眾與司法的距離、宣傳人民法院工作、樹立人民法官良好形象的重要舉措之一，通過長期不懈的延伸工作，進一步增強了廣大青少年及其家長法律意識，促使他們自覺學法用法、依法律武器維護合法權益，同時，延伸工作也影響和帶動了全社會共同關心、幫助未成年人健康成長，《人民法院報》、《法制日報》等先后對延伸工作進行了深入報道。
但我們也發現目前延伸工作還存在以下問題和困難：（1）審判任務與延伸工作在法官工作時間、精力配比上存在沖突。在目前法院普遍面臨案多人少的情況下，既要求少年法官完成大量審判任務，又要求盡量延伸，時間和精力上都難以保證。（2）延伸工作缺乏規范性指導，存在不統一現象。少年法庭開展延伸工作還存在地區差異、個案差異。（3）延伸工作的開展還存在機構瓶頸。由于缺乏統一協調機構，導致少年法庭在開展某項延伸工作時，無法找到對應機構予以協助和支持。（4）延伸工作缺乏專項經費保障。少年法庭在開展延伸工作中產生的人員培訓、交通、住宿等費用，無法納入到辦案經費中列支，一定程度上造成少年法庭在開展異地社會調查等工作時“有心無力”。（5）延伸工作效果難以量化評估，工作未被納入政法干警業績考核范圍。與案件審判不同，延伸工作無法用案件數、結案量、結案率等指標參數予以量化衡量，延伸工作大多未被納入到考核范圍，因此無法與法官獎先評優、晉級晉職、獎金分配等相銜接掛鉤。
針對上述問題提出的對策建議包括四個方面：（1）配足配強少年法庭審判力量，解決人的問題。少年庭人員配比略高于其他庭室，保證少年法官在辦好案件的同時有足夠精力開展延伸。還需對他們開展社會學、心理學甚至醫學、倫理學等全方位培訓，及時更新知識儲備。充分考慮少年審判特殊性，配備具有豐富審判經驗，善于關心人、體貼人、理解人、富有親和力、奉獻精神強的專業審判人員。改革少年法官工作業績考核模式，從審判業務、延伸工作、職業技能、職業形象四個維度對少年庭法官進行定量與定性、客觀與主觀相結合的績效考核，設立獨立的少年法官榮譽制度。（2）相關部門加強配合，解決體制的問題。進一步加大少年綜合審判庭建設力度，由局部試點轉變為全面發展，從機構設置上確保少年法庭延伸工作的開展。進一步完善少年審判配套體系建設，設立統一協調機構，吸納社會有關組織和力量參與少年法庭延伸工作，積極為罪錯未成年人搭建矯治平臺，建立和完善社會矯治體系。（三）設立少年法庭延伸工作專項資金支持，解決經費的問題。（四）總結凝煉成熟經驗，出臺工作規范，解決機制規范的問題。成熟一個、規范一個，保證成熟經驗得以及時提煉總結，并適時地加以推廣。針對這個問題，北京市第二中級人民法院少年庭先后制定出臺了《關于對非監禁罪犯監督管理的若干規定》、《少年庭法官在與人民陪審員共同審理案件中的具體行為規范》、《未成年人案件綜合審判庭崗位目標要求與考核實施細則》等一系列規章制度，規范少年法庭開展延伸工作。
以上就是我報告的全部內容，不妥之處，還請各位領導和專家批評指正。
謝謝大家！
【朱玉光】非常感謝給我這個機會讓我做發言。評論之前，我對施憶這篇論文進行了認真的拜讀。這篇論文有三個非常突出的特點：
第一個突出的特點，選題新。少年法庭延伸這么多年來，經驗很多，但是就抓住這兩個字，這樣一個主體進行全面地、系統地進行研究，我所看到的文章里這是第一篇。
第二個突出的特點，文章的適應性很強。因為青年法官是從事少年審判工作的，他研究了大量的北京地區在審判期間積累了大量的案例，做了大量的統計。特別是延伸工作，在時間、人力、物力等方方面面做了大量的統計，有很多數據來說明問題，這也是我們從事審判工作、從事法律事務工作的一個優勢。就研究方面來講，它給我們提供了一個很好的示范、借鑒作用。
第三個突出的特點，提出的建議務實。這些建議從借當前少年發展研究存在的人力、物力、財力提出了很結合實際的建議，這些實際建議如果對機關采納了，在審判期間也是很有針對性的。
就他的話題——少年審判的延伸工作，談談我自己的感受，也可以說是對這篇文章的補充。少年發展的延伸工作，在1998年全國少年發展延伸會議上，明確提出了向前、向后、向外三個延伸，在最高法院有關的少年法律有關會議上，就延伸工作都是給予了充分的肯定。在今年年初最高法院、高、中級法院貫徹“千人大培訓”，在這個培訓班上王院長有一個講話，他在講到司法理念的時候談到，刑事審判應當貫徹司法理念要做到四個延伸：延伸審判向追訴延伸；審判向調解延伸；審判向調研延伸；審判向管理延伸。延伸是當前貫徹司法理念，為大局服務、為審判工作服務也是一個使用頻率比較高的詞匯。我們有必要對延伸工作進行研究，從少年法庭的延伸工作來講，有三個問題是我的感想。
第一，少年法庭的延伸工作必須將以審判為中心，這是對少年法庭延伸工作的一個定義。施憶的論文當中提到在辦好案的前提下，少年法庭它主要還是從事審判，如果我們脫離了審判去延伸反而不行。
第二，少年法庭的延伸工作必須是由內向外的原則，延伸工作應該先從內部開始，先把少年發展內部的延伸工作做好。分三個層次：一是我們審判工作延伸。比如少年法庭與社會調查問題，比如少年法庭教育貫徹到法庭上、訴訟中，整個案件的實施。還有我們未成年人合法權益保障問題，這是首先審判過程當中要做好的問題。二是司法一條龍的延伸，把少年法庭工作做好和司法部門的協調問題。比如和檢察機關、公安機關和司法部門。比如犯罪的未成年人復學、就業問題，如果沒有司法機關的聯動靠我們一個部門肯定是做不好的，包括和教育部門、勞動人事部門，這就是司法一條龍的延伸。三是社會一條龍的延伸。
第三，少年法庭延伸工作必須展示依法、適度、有序延伸。我們做工作一定在法律和司法解釋的框架內去做，要適度，我們參與社會管理、參與化解矛盾要適度有序。
我的觀點并不一定對，不對的地方請各位專家、名家和大家進行指正。謝謝大家。
【周漢華】隨著朱玉光的精彩演點評結束，我們主要任務就已經完成了。從本單元九位發言人、評論人發言情況來看。對我來說是受益很多的，在游勸榮的主旨發言中，從社會變革中與法治關系的角度來講，從我們怎么樣來認識社會，提出來法治創新，應該要堅持什么樣的方向。大家都談出來了非常高屋建瓴的看法。對我們現在的某些做法，有很強的警醒作用，對立法部門和大量參與理論研究的學者都是非常有說服力的。四位年輕的發言人給我自己的感受有幾個特點，一是非常貼近實踐，大量的材料很鮮活，剛才施憶法官的材料中信息量非常大，包括了對他們的少年審判庭研究工作的介紹以及對建議的提出；朱玉光高級法官也給出了回饋意見。類似這樣的報告，應該給我們提供更多信息，這里我們不涉及到泄密，現在研究理論和實踐是兩張皮，實踐的人認為我們理論不懂得這方面，也不向我們敞開這扇大門；王杰的調研報告以及
第二、有很前沿很深刻的印象。他一講這個我就想起二十年前，我讀的一本書，印象很深，就是美國一個大學的法律專家。他寫到最不危險的部門是法院。他說法律最大的權利是從哪里來的呢？法律最大的權利就是來自于你可以選擇不做。其實就是我們所講的，如果上升到我們的文化里面就是無為而治。因為現在一般的機關也好，各種主體也好，都比較習慣于有權利就去搶，少數能夠像道家所說的無為無不為的境界，好象還是要欠缺一些的，所以于博士能夠提出這個是非常的深刻的見解。
第三、我覺得他們思維的發展體現了創新性。盡管可能有的觀點不太成熟，其實我也不太同意凌斌博士對于實物制度的歸納。在我印象當中，在美國人講到法院司法的邊界的時候，慣用的是看它是否屬于法律問題，是否符合憲法，你得有case，你得有爭議。接下來爭議是可以用司法來裁斷的，所以這個就適合進入法院，如果沒有這個，就是不符合司法性。我們說的政治問題就不是司法問題，因為沒有辦法用司法來裁斷。我覺得凌斌博士借鑒了一些本國的現成的經驗，提出了一個肯定會引起很多爭議的實際例子，雖然有些觀點我不能同意，但是他非常體現了創新的精神。王杰博士、施憶法官以及黃凌娟對他們所提出的個性化建議，我覺得確實都有創新性的意義。今天擔任點評的四位大腕，其實這四位的書和文章我是經常拜讀的，覺得至少體現了兩個讓我印象很深刻的特點。
第一是非常的靈活。我們老童專門在電腦里把這些評論的意見都寫出來了。認真的程度是體現出對年輕人的關愛。像黃教授、朱法官、徐院長，從他們的點評中可以感覺到并沒有因為這四位是年輕的后輩，有的地方還可能稍顯粗糙，就沒有讓他們去準備，而是非常努力的去準備，這是很難得的。
再一個點評的觀點非常中肯。既給予充分的肯定，同時也非常客觀的、開誠布公的，甚至很尖銳的指出他們存在的不足，我覺得這體現了老前輩對后輩的愛之深，求之切，如果真正在學術上可能還不會這么點評，要多碰見幾個教授，多個教授在一起，大家都是比較能忽悠，這都是一些很深印象的地方。
對社會管理創新，我確實有自己的一些辦法，也是受大家的啟發。今天很多位都講到了，法院應該做什么，不應該做什么。檢察院應該做什么，王院長說過很多都應該檢察院來做。在這個問題上是一個有趣的視角，而且劉主任尤其從社會的特點來談創新的問題。我自己的感覺就是抓住了問題的切入點，是一個很好的觀察視角。為什么要社會管理創新呢？這一定是社會在發展、變化。社會和原來的社會不一樣了，原來可能是維權或者叫做傳統社會，而現在已經進入到了現代社會。根據這個說法，我們已經進入到風險的社會，我們原來是一個發展中、低收入國家，我們現在可能慢慢已經進入到了至少是中等收入的水平（國家），像青島這樣的地方（就已經進入了中等收入水平）。社會的發展帶來了社會環境的創新。我認為現在的社會最大特點是網絡時代、網絡社會。為什么就北大的或者水木清華都面臨著這樣的問題。新疆的七五事件就是網絡和手機的問題。對于處理七五事件上來就先斷了網,9天之后還不開，一直到張春賢去了才開。就是進入到了信息時代，原來可能會有群體性事件，可能會有一些篡連、自發的有組織的活動。但是它很難成很大的氣候，但是七五事件，完全是通過網絡召集起來的，是很可怕的。信息時代一個很重要的特點是用信息技術解決一些問題，信息社會是一個融合的社會。我們講傳統法治，傳統法治其實用英國的人的名言來說的話，是建立在主體的區分或者是行為邊界的界分基礎上的。我們講西方法制時總匯講到政治歸政治、法律歸法律，或者說上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。英國有一句名言就是叫做“雖然房子很破，但是這個房子風可以刮進來，雨也可以漂進來，雷也可以打進來，但是國王不能進來”。正是因為這個特點，就是家與國、國與國、公與私、政府與市場、個人與社會都是建立在分工基礎上，現在社會的發展基礎是分工。到了信息時代，正好這個特點相反，信息時代是融合，融合之后就沒有了分工。比如說我們現在住的房子是風也不能進，雨也不能進，雷電也不能進，和它原來講的正好相反。但是現在你住的房子盡管再好，不光國王可以進，國王的仆人可以進，電腦高手可以進。就是不管你走到哪里，都是24小時監控。人和人之間的距離，個人和組織，國與國之間的邊界快速消融，現在說你出國不出國關系不大，當然還是有關系的。關系不大是說你所享受到的資料是一樣的，法院的判決三個小時之后發到網上，你在北京、青島、在任何一個角落只要有網絡，你就是同步的。所以這樣的話，出現了現代社會的一個新的挑戰，這種挑戰在法治上代言的變化，一是法制觀念的創新，傳統上認為規則就是一切，在現代社會，你會發現規則并不能解決一切問題。我們說，司法萬能主義，其實它代表的是對預先制定的規則的崇拜。我們傳統上認為各自的行為邊界，各守本分是一個社會應該有的常序，就是說法院應該干什么，檢察院應該干什么。現在你看不光在中國齊抓共管，美國人也是齊抓共管，查韋斯后來就諷刺布什，說美國給銀行注資，限制高管的薪酬，說“你是社會主義的做法”，他管布什叫做“布什同志”。我們央行的官員特別高興，你看美國人今天才做這個。我們給銀行注資幾年前就做了，所以我們這里沒有事。所以邊界在迅速的消融，所以對法的認識就要發生變化。為什么要出現社會管理創新的要求，我想這是時代的要求。如果說法律所習以為常的、所崇拜的規則不再是唯一的評價標準，那到底什么才是呢？我覺得這是一個最大的問題。
第二個是主體上。如果我們說現在是一個失真的時代，沒有最高的價值，沒有原則，概念都是虛無的話。這個社會法治的基礎在什么地方？這是我自己的思考，這也是一個多人民主協商的要求。就是不能在任何一個團體，任何一個組織能夠壟斷，說它對真理有最后的裁決權，如果一切都是相對的話，那是怎么來的呢？原來一定是根據社會的多元互動。在這個當中既不是簡單的精英民主，也不是網絡的民定。說網絡上吵的厲害，那它就厲害。從這個角度上說，社會管理創新除了紀律、專位，除了程序意義上的變革之外，其實社會管理創新更多的是在紀律上。就是從傳統的法治以法院為主的這種制度的安排，現在各國其實都在變革，都在變成一種多元治理的，多種制度同時發揮作用這種制度的變革。所以我覺得我們選擇這個主題特別有意義，而且從他們的發言中自己的受益很多，我建議再次用熱烈的掌聲對他們九位表示熱烈的感謝。這個單元到此為止。我們茶歇一刻鐘。
