主持人：王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
二元結構從早上講到現在，終于到了最關鍵的問題上了，那就是土地。我曾經說過一句話：在英美法學院，同學們覺得土地法是最難學的。在中國的法學院，老師們覺得土地法是最難講的。應該說，土地這個問題是明珠。而今天來摘取明珠的也都不是一般的人；同等的學術能力，去做一篇土地的文章，比起做其他的文章，難度要高得多。所以敢摘明珠的人，是有點實力、有點勇氣的人。這幾位報告人，名字都是不一般的。首先有請高圣平。 [17:49]
主講人：高圣平 (中國人民大學法學院副教授)
中國實行的是城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的土地制度。一方面，農村與城市土地分別適用不同的法律規則，由不同的行政機構進行管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，除鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業、農村村民住宅等鄉（鎮）村建設可以使用農地之外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。20世紀90年代以來，我國這種獨特的二元土地制度為高速工業化和快速城市化作出了重大貢獻，但也帶來土地市場發育不完善、農民土地權利被侵犯和土地利益矛盾加劇等問題。為了保證中國經濟社會的可持續增長，促進社會和諧，必須對土地制度進行根本改革，核心是改變地方政府壟斷土地一級市場的格局，提高土地的市場化配置程度。我在這里簡要地回顧一下我國現行土地制度框架的形成過程、主要特征以及地方制度創新的基礎上，指出了目前急待改進的主要問題及我的思路。
第一，我們首先來看一下我國現行土地制度的基本框架與土地市場特征。就農地政策和法律的演進而言，“堅持農村基本經營制度，穩定土地承包關系，規范土地承包經營權流轉，加快征地制度改革”高度概括了中國農村土地政策和法律的演進：越來越朝向強化產權保護和農地市場化的方向發展。土地承包經營權被明確界定為一種物權，承包戶的市場流轉主體地位得以確立。但是，由于土地用于非農業經營的權利受到現行法律的限制，政策和法律對農地產權保護和市場化的方向也局限在農地農用范圍。相比之下，中國的農地非農化政策是一種國家高度壟斷和政府全面管制的計劃經濟政策。農村集體建設用地需要納入國家計劃，并經有關政府部門審批。城鎮建設使用農地由政府征收，征收來的土地由政府出讓給建設單位。在現行制度之下，征收的土地均按農地原用途進行補償，有償出讓土地的收入全部歸政府所有，在不同層級政府之間分配。可見，同是土地，僅僅由于農用和非農用的用途不同，其所蘊含的權益完全不同，其運作的規則也完全兩樣。農民基本被排斥在農地的非農用之外，或者說，對于農地的非農業使用，村集體和農民的決定權受到很大的限制，其收益權根本無法得到保障。
第二，我們來看一看征地制度改革與集體建設用地進入市場的地方實踐和政策探索。正是由于現行土地制度的弊端，激發了各地改革的熱情。在征地制度改革的過程中，針對征地范圍亂、征地補償亂、征地費用亂以及被征地農民安置難等問題，各地在實踐中進行了大膽的探索。例如，上海采取集體土地使用權入股合作經營；江蘇蘇州采取確定綜合年產值來計算征用土地補償費的做法，同時，在規劃確定的建設用地范圍內，根據需要安置的農業人口，確定留用地指標，由被征地農民集體享有與國有建設用地使用權相當的權利。還比如浙江嘉興等地將需安置農業人口的養老、就業納入城鎮居民社會保障體系。切實保護失地農民的后顧之憂。這些改革都是圍繞著“農民的長遠生計和社會的長治久安”上做文章。
就集體建設用地的流轉而言，盡管被法律所嚴格限制，但是集體建設用地占據著建設用地相當大的規模已成事實。也就是說，農村集體建設用地流轉早已自發存在，甚至在數量、規模及地區覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，陸續在江蘇、廣東、浙江、河南等地進行試點，有的地方也開始了自發的改革。其中，浙江湖州以規范存量集體建設用地的流轉為特點；安徽蕪湖作為第一個經過國土資源部批準，并在其直接領導下進行集體建設用地流轉試點的城市，其改革政策主要集中于在符合土地利用總體規劃、城鎮(集鎮)建設規劃和土地利用年度計劃的前提下，按市場規律來設計集體建設用地使用權的設立、轉讓、租賃、作價入股、聯營聯建、抵押等。同時強調集體建設用地的土地收益，要在土地所有權人與市、縣、鎮人民政府之間分配。江蘇昆山則采取富民合作社的方式，由村民集體聯合起來投資建廠房出租，從中獲得投資回報。昆山市委把車塘村的做法稱為“農村專業股份合作制”，并作為該市的一個試點。而在我國經濟體制改革前沿的廣東，直接從基層創新到地方立法，于2005年6月以省長令的形式頒布《廣東省集體建設用地流轉辦法》這一地方規章，。這部地方規章開宗明義，旨在規范集體建設用地使用權流轉，明確集體建設用地可用于興辦各類工商企業，該辦法對集體建設用地使用權的出讓、出租、轉讓、轉租給予了明確界定，更有意義的是，這部地方規章還提出允許集體建設用地使用權抵押。從以上幾個案例可以看出，中國農地制度改革的方向是，放松政府管制，發展土地市場和土地交易。即在堅持土地的集體所有制和全民所有制的前提下，打破對農地轉用的國家壟斷，改變政府對集體土地的用途管制，發展集體建設用地的流轉和交易。
第三，我談一下我對我國土地制度改革與市場發展的一些思考。我國經濟社會發展正處于關鍵期，土地政策的改革對于中國經濟的可持續發展和社會和諧起著關鍵作用，必須根本改革現行土地制度，著力推行土地的市場化。考慮到土地制度與國民經濟之間的緊密關聯，改革從地方試驗上升到全國政策及立法，是一個穩妥的辦法，為此，我們建議，可在擬選試點地方，進行如下單項或組合項的政策試驗：一是改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地的“同地、同權、同價”。落實《憲法》和法律所規定得物權平等保護原則。也就是說，國家和集體在物權(包括所有權)的設定、移轉時都應當遵循共同的規則，當其受到侵犯時，也將受到平等的保護。二是根本改革現行征地制度，謹防建設用地的國有化趨勢。我國土地一級市場的土地國有化趨勢，勢必改變我國建設用地的現有格局，傷害農民集體的土地權益，加劇政府壟斷土地一級市場的不規范行為，不利于城市化的健康推進和經濟的可持續發展。因此，根本改革現行政府征地制度，嚴格執行《物權法》及其配套法律法規所確立的規則，限制和規范政府的征地行為，才能打破政府對土地一級市場的壟斷格局，遏制城市化進程中土地的國有化趨勢。三是總結地方經驗，盡快結束集體建設用地非法入市的局面。地方經驗表明，在符合土地規劃的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。開放農村集體建設用地直接進入市場，有利于大量企業到中西部落戶和促進制造業向中西部地區轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。四是制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定盈利性目的用地不得征收。在我國，征收成了農村土地國有化和政府剝奪農民土地權益的“合法”的工具。在憲法和物權法之下，征收必須而且只能基于公共利益，這是判斷征收是否合理的首要標準。但是，何為“公共利益”？由于公共利益所包括的公益范圍非常寬泛,內涵和外延因社會的發展階段、各國的具體國情、經濟發展水平等差異而有所不同，且與國家在不同時期的社會政策也有著緊密的聯系；同時，公共利益本身具有極大的不確定性。為了阻斷地方政府以“公共利益”在法律上難以準確界定為由，任意擴大征地范圍，在立法方法上，可以避免采取正面列舉無法窮盡公共利益的弊端，采取反面排除的方法，明確規定只要是以營利為目的的用地，均不屬于公共利益用地，不得依征收農村土地而取得，同時列舉不屬于公共利益的名錄，作為土地征收和國土監察的基本依據。與此同時，鑒于目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又滋生腐敗。建議對建設用地中公共設施建設劃撥用地的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益目的劃撥土地實際上是進行營利性目的的用地。進行某些類公共目的用地的按市場價賠償試點。五是預留發展用地，探索對農民實施新型補償。應當給被征地的村按一定比例預留一部分建設用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。這些合法的非農建設留用地，增加了集體的收入，也增加了農民的分紅，農民和集體都歡迎。六是防止村莊建設中侵害農民宅基地權利，積極推行農民宅基地的商品化。宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，其商品屬性未被法律確認，地方政府和房地產商利用這種產權缺陷，在給農民補償時，往往只考慮房屋價值，未考慮宅基地的財產價值，宅基地征收以后的級差收益數倍增加，但與原住農民無關。宅基地使用權本屬一種私權，但現行宅基地使用權制度設計中，行政權力對宅基地使用權的過多干預，直接導致了宅基地使用權的公法化，影響了宅基地使用權作為私法上的一種物權的基本屬性。這也導致宅基地使用權很難從土地管理法中走出來而進入物權法中去。現行宅基地使用權制度根植于計劃經濟時代，淡化宅基地使用權的行政色彩，還原其作為用益物權的本性，是改革現行宅基地使用權制度的第一步。
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
下面請王軼教授做點評。 [17:53]
評論人：王軼 (中國人民大學法學院副院長)
大家好，我想談以下三點：圣平是我的同事，就我的了解，他在過去幾年中間，一直在從事土地方面的法律制度的研究工作，并且還專門做過大量的調查研究。所以在他剛才的報告中，我們能夠看到，與一些慣常的思路不同，他沒有運用法律的邏輯分析和比較分析來論證自己的觀點，而是用實證分析的方法來說明自己的觀點。
今天上午，在聽溫鐵軍老師做報告的時候，想起了我們中國人的老話，事實勝于雄辯。根據我們的考慮，除了純粹民法學問題、解釋問題、立法問題以外，在事實判斷問題、價值判斷問題的討論中，社會實證分析方法都是至關重要的方法。如果僅僅用法律邏輯分析和比較分析的方法探討相關問題，由此展開的論證，我個人看來，更像是一種屠龍術，而不是切實有效的論證。
前兩天和《新民周刊》的記者聊天，當時主要討論《城市房屋拆遷管理條例》，后來聊到了中國農村的土地問題。對于剛才談到的土地問題，也涉及到更為廣泛的背景。為什么建設用地使用權不讓他進入土地交易的一級市場自由的進行流轉？《城市房屋拆遷管理條例》遲遲沒有完成修改？原因是很多的。在和記者聊天的時候談到，背后可能涉及到在中國幾千年的歷史上，中央和地方的關系問題。為什么說涉及到中央和地方的關系問題？在改革開放以后，相當長的一段時間里，改革開放的一個重要內容是放權讓利，主要是向地方政府放權，由此帶來的非常嚴峻的后果，在一段時間內，中央財政在整個財政的比重非常少，中央政府想做的事情基本上沒有能力給予實施。我們知道這就有了1993年所謂的分稅制。地方政府有80%的事權，但是獲取財政收入的能力非常有限。在這樣的背景下，經營城市就成了比較流行的做法，從土地中間獲取預算外的財政收入，也就成為了重要收入的來源。在這樣的背景下，對中國農村土地制度的形成產生了非常深遠的影響 。我舉這個例子就想說，對中國土地制度的討論，即使從法學的角度入手進行分析和討論，也要顧及到背后深入廣泛的背景。
我記得清華大學的秦暉教授在《讀書》上有一篇文章。他認為，只有現實生活中存在的問題才是真問題，只有對現實存在的問題有解釋力的學問那才是真學術。圣平教授發現了真問題，也為解決真問題做出了自己的努力，我期待著圣平教授的不斷深入。
謝謝大家。 [17:55]
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
謝謝，下面請西南政法大學的黃忠博士來給大家報告對重慶地票交易制度的再思考。 [17:55]
主講人：黃 忠 (西南政法大學講師)
去年11月17日重慶市政府通過了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。12月4日，重慶農村土地交易成立，并舉行了首場農村土地交易會。截至今年12月4日，重慶已進行了七場“地票”交易，交易“地票”12300畝，成交金額達11.26億元。
首先要指出的是，所謂“地票”并不是“土地”的“票據化”，而是指農村集體建設用地經復墾并經驗收后而產生的指標。農村集體建設用地經復墾及驗收后，有關部門就會向土地使用權人發給相應面積的“地票”，“地票”經過“打包”后則可以通過農村土地交易所進行交易。當競購方競購到“地票”后，就獲得了相應的用地指標。從“地票”交易的基本流程來看，“地票”交易制度是對城鄉建設用地增減掛鉤做法的探索和創新，但與現行城鄉建設用地增減掛鉤的做法也有差異。
首先，在現行城鄉建設用地增減掛鉤的做法中，拆舊復墾區和新建區的用地指標是不能作跨縣置換的，而重慶的“地票”交易制度，卻使復墾后新增的用地指標可以通過市場渠道在全市范圍內進行配置。換言之，進入交易所交易的“地票”實現了跨縣置換，相較于城鄉建設用地增減掛鉤的做法，該制度可以在更遠距離、更大范圍內實現資源的優化配置，在經濟上更具優勢。
其次，現行城鄉建設用地增減掛鉤做法采取的是“先占后補”的模式，由于占地在先，造地在后，所以耕地的保護在時間和質量上都存在較大風險。而重慶“地票”交易制度則采取了“先復墾后交易”的模式。按規定，只有先復墾，并經驗收合格后，才能獲得“地票”。顯然，這一模式，在耕地的保護上更具實效。
可見，重慶“地票”交易制度借助經濟手段激勵農村建設用地的集約化利用，有利于進一步優化城鄉土地資源配置，有利于耕地保護，有利于城市反哺農村。
但是，我們還應看到，重慶目前的“地票”交易制度安排仍然存在諸多問題，下面我將從四個方面展開檢討。
1．從地票的產生過程來看，“地票”交易制度對農民、農村的支持力度仍然有限。
應當說，“地票”交易制度有利于建設用地資源的優化配置，尤其是可以使偏遠農村的土地也能進入交易，并由此使更多的農民獲得更大的收益。但須看到這種回報的獲得卻是有限制的，并且回報本身也相當有限。
首先，《辦法》規定，凡農民家庭申請宅基地及其附屬設施用地復墾的，需以其擁有其他穩定的住所和穩定的生活來源為前提。顯然，在當前，對大多數農民家庭而言，這一條件尚不具備。 其次，即便在滿足以上條件后，作為個體的農民（戶）被允許進行復墾，但實際上，從復墾到驗收再到交易，單個農民（戶）是很難擔負相關成本的。據了解，目前重慶土地的復墾成本約為4-5萬元/畝，而重慶農村居民的人均純收入僅為4126元。顯然，絕大多數的農戶是無力承擔復墾成本的。 最后，即便農民（戶）通過復墾而獲得了“地票”，但其所獲收益仍是有限的。在“地票”交易中，農民的收益主要是復墾收益，而這種收益與城市郊區農村建設用地的收益相比，差距較大。事實上，基于經濟上的考慮，城市郊區的農民是不愿意將建設用地復墾為耕地的。
2.從地票交易的標的來看，由于地票交易的標的是經過“打包”后的指標，因而就會出現當事人通過影響“打包”方式來影響交易秩序的問題。
首先，對于農村建設用地的權利人而言，指標的打包方式將會影響其最終收益。以2008年12 月10 日拍賣的兩宗地票為例，其中，08001 號地票的成交單價為8.53 萬元/畝，08002 號地票的成交單價為8.02 萬元/畝。假設甲復墾了1畝耕地，則經驗收后，甲就獲得1畝用地指標。但因交易所交易的標的是經過打包后的“地票”，而非單個指標，因而如果該1畝指標被打包到08001 號地票，則其最終成交價格為8.53 萬元；但如果該1畝指標被打包到了08002號地票，則其最終成交價格為8.02 萬元。兩種不同的打包方式導致單個指標在最終成交價格上出現了0.51萬元的差價。顯然，僅僅是因為不同的打包方式就導致單個指標價格上的差異，甚至出現重大懸殊，實屬不公。其次，指標的“打包”方式還會影響到地票的交易價格，從而直接對地票競購方的利益產生影響。由于在地票交易中，競購方是不能按照自己的意愿來決定地票所包含的具體指標數的，因而，競購方競購的地票所包含的具體指標數可能會與其實際需要不符。也就是說，如果交易所“故意”將特定數量的指標打包成一張地票，那么就可能會因為該地票所包含的指標數量過大或過小，從而使其成為只適合特定競購方的“專用品”，進而使該競購方可以按基準價成交。正是由于指標的打包方式對于農村建設用地權利人和地票競購方的利益都有重大影響，因此打包方式本身也就必然會成為各方競相“活動”的對象。然而，由于農村建設用地權利人的天然弱勢和分散性，因而在現實中，農村建設用地權利人的“活動能力”顯然不敵競購方。可以預見，地票的打包方式，以及由此而導致的地票交易價格，很大程度上將會受到某些實力競購方的影響。
3.從地票落地的實際情況來看，地票的權利內容尚不明確，地票交易對房地產市場的影響有待評估。
據《辦法》規定，競購方購得地票，只是獲得了國有建設用地的指標，而不是說其在主城的郊區同時就獲得了同等面積的土地使用權。申言之，競購方在選定項目用地后，仍需由政府來將所選耕地轉征為城鎮建設用地，然后再通過出讓程序，實現指標落地；如競購方在指標落地時競標失敗，則地票就應按原價轉給競標成功者。從競購方而言，如果競標失敗，則先前獲得地票就沒有意義。而如果該競購方競標成功，則其就有權用地票沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費（以下簡稱“兩費”）。這是地票競購方的基本權利。但需要注意的是，首先，用地票來沖抵“兩費”的具體標準尚不明確，即究竟是以基準價格，還是以最終成交價進行沖抵？若是以基準價格抵充，則由于基準價格的固定，因而就會在根本上否定“地票”交易的可能性。但如果是按最終成交價進行抵充，那考慮到成交價與抵扣費用的直接關聯性，則難免會出現哄抬價格，產生“天價”地票的問題。其次，即便是按照按照最終的成交價進行抵充，則地票持有人所支付的“地票”價格也不是都能通過沖抵而完全抵消的。仍以2008年12 月10 日的交易為例，08001 號地票的成交價為8.53萬元/畝，而目前重慶主城六區的“兩費”標準約為7.33萬元/畝。因此，08001 號地票的持有人在扣除“兩費”以后，仍有1.2萬元/畝無法抵充的支出。顯然，這筆支出必將和土地出讓金一道進行轉嫁，并構成房地產開發的成本。
4.從地票制度與現有制度的銜接上來看，地票交易的出現還可能會形成建設用地指標的“雙軌制”，存在制度風險。隨著“地票”交易制度的出現，重慶也就有了兩個獲得建設用地指標的途徑：一是國家計劃指標；二是通過“地票”交易獲得的指標。但是，由于國家計劃指標的取得是無償，而通過“地票”交易獲得的指標卻是有償的，且價格不菲。在最近一次的“地票”交易上，成交的最高單價已達9.7萬元/畝。在扣除了可沖抵費用后，“地票”持有人仍有2.37萬元/畝的成本支出。由此就必然導致建設用地使用權人將會為爭奪無償的國家計劃指標而去大做有關部門的“工作”。隨著中國城市化、工業化進程的加快，城市國有建設用地的供需之間必然會出現“缺口”。以重慶為例，2020年前的土地現實供需缺口將達4.2529億平方米。因而，相對“富足”的農村集體建設用地就必然地會被推入“市場”。十七屆三中全會也明確提出要“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”。然而，在現行法上，農村集體建設用地有著嚴格的限制，因此，不論是農村集體建設用地使用權的直接“入市”抑或“以租代耕”，都是有悖于現行法的。因而，重慶“地票”交易制度的關鍵意義就在于，其是在不違背現行法的前提下，逐步建立城鄉統一的建設用地市場的一項嘗試。因為“地票”交易不是直接使農村集體建設用地使用權進入土地一級市場。但是，一如上述，“地票”交易制度不僅在具體規則設計上存在問題；而且，更為重要的是，該制度仍然是在維持二元土地所有制的前提下進行的改革，因而就其目的而言，亦存在難以調和的矛盾。在我看來，在土地二元所有背景下的任何制度設計，至多只能實現“局部正義”或“部分公平”，若要真正建立“公平合理的城鄉統一建設用地市場”就需要從破除二元的土地所有制上入手。因此，重慶“地票”交易制度只能說是在“土地國有化”前提實現以前，我們構建城鄉統一建設用地市場的一項“階段性成果”。
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
下面請對外經貿大學法學院的馬特教授做點評。 [17:59]
評論人：馬 特 (對外經濟貿易大學法學院副教授)
感謝大會給我這個機會，感謝黃忠博士給我們帶來了一篇值得我們咀嚼的文章。這篇文章是根據重慶市本地的一項改革實驗寫出來的改革文章。說實話地票交易的概念是我接觸這篇文章第一次讀到，我僅就我看到的進行點評。
就這個文章，我提三點：第一這個文章可以體現出黃忠博士有著非常強烈的問題意識。一個論文要想成功，首先要有強烈的問題意識。這個文章有的放矢，要解決什么樣的問題，是真問題還是偽問題，有什么樣的意義，怎么理解這個問題。土地的交易，農地的交易，在世界范圍內不是一個問題。在大多數情況下是完全自由的，國外也有，很多土著居民的土地是社會當中的局部，只有在中國，大多數農民的土地還受到種種的限制，所以在世界上這不是一個問題，但是在中國，土地流轉就是一個問題，而且是中國當下一個非常非常有意義的問題。
在經濟危機之后，中央推行的一些政策，從去年十七屆三中全會新土改，經濟工作會議，中央進行小城鎮化的推進，在這個過程中，在當下是一個非常值得探討的問題。我認為這個問題是有鮮明問題意識得。
第二這是小切口，深分析，做大文章。關于農地的流轉問題，關于法學論文的寫作，很多是宏大敘事的寫作，大詞的寫作，形而上的寫作。這篇文章就具體的就是一個具體的制度創新寫出一個東西來，我認為這種用小詞寫作的方法，在目前中國學術的環境下是值得去鼓勵的。而且他在方法上還是用腳寫作。我記得很早以前有個學者把文章分成用腦子寫作、用手寫作、用腳寫作。用腳寫作是不僅僅是概念上的分析，而且有大量的社會實證的經驗的分析，這里有大量的社會分析的數據。
第三不僅是這個文章，包括論壇的主題以及前面學者的發言，都體現了是為小人物寫作。我們今天論壇的主題關注的是那些沒有話語權的默默無聞的農民工、農民、小人物。但是最近大家看，時代周刊在封面人物上入選了中國不是什么精英人物，而就是農民工。他們的勞動、他們的默默付出，使中國經濟復蘇，從而帶動了世界經濟。
這個文章采取了法解釋學和法社會學交叉視野的解讀，這沒有一個固定既有的框架。這篇文章中有法解釋學，也有規范分析、邏輯分析和事實的考察，可以說是做到了結合，來對地票交易制度的利弊做了論證。但是在這一點，我指出一點不足。在法解釋學的制度分析上，主要是就重慶市地方制度來進行分析，而沒有融入到《物權法》、《土地管理法》的整體框架中，在體系的整體架構內進行解釋和分析。而且這個《土地管理法》和《物權法》本身也是一個變動的過程，在變動的過程中，重新審視地票交易問題，可能會更有一些收獲。在法社會學的論證中，這篇文章還有一個不足，很多數據是經驗的數據，但大多數是二手的資料，不是作者親自調查得來的。數據的來源也沒有表明，數字的可靠性、真實性、權威性相對削弱了文章的說服力。這是我對文章所提的三點點評。
作為拓展出來一點，關于地方所謂基層制度創新土地政策的問題，我談一點我的看法。一般來說，有兩種解釋的模式，我都不太認同。一個是凡是存在的就是合理的，中國的本土資源，應該予以堅持。這種實用主義的解釋方式，我認為在中國地方的土政策和民間法是不是有正相關性？沒有實證的支持，邏輯上沒有聯系。第二通過個人和國家二元對立的方式來解釋土政策。惡法全部廢除，這種解釋模式也是不足的。因為在現代社會，通過大眾傳媒和現代科技武裝起來的國家，和洛克寫政府論時候的國家是不一樣的。這種界定不會得到建設性的結果。怎么對待土政策？還是要容忍、克制，承認它一定的合理性，權利和權益進行博弈，很可能或者必然是失敗的結果。但是土政策證明我們的利益集團正在形成多元的利益集團，而權利和權力、不同利益集團的博弈角逐和競爭過程中，可能個人權利、個人自由、個人尊嚴無意中就在夾縫中滋生起來了，大家可以看一看昂格爾的解讀。
剛才有學者說，我們正在三峽中行進的大船，我們身為一代法學人，能夠在船上見證三峽的風光，它的奇險和瑰麗，并且做出貢獻。一生何求啊？ [18:02]
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
下面請人民公安大學楊峻峰博士做報告。 [18:13]
主講人：楊峻峰 (中國人民公安大學講師)
大家好！我的報告題目是《糧食安全與耕地保護，必須合乎公平正義》。糧食安全與耕地保護是我國整個農地制度和農業政策的根本出發點，并為黨和政府反復強調，如：“糧食安全關系國民經濟發展和社會穩定的全局”、“保護耕地是我國的一項基本國策”、“實行世界上最嚴格的耕地保護制度”。的確，對中國這樣屢經重大饑荒，具有超量人口的第一人口大國來講，糧食安全無疑是重中之重的大事。
但同時我國的糧食安全與耕地保護政策也引起許多問題和質疑，如天則研究所及茅于軾先生。質疑的主要論據與思路是：耕地保護是為了糧食安全，然而中國的糧食安全是不存在問題的，那么就不應再堅持現行的保護耕地制度。
上面的論斷引起了激烈的爭議乃至謾罵。當然，其真實意圖，即主張改革現行耕地保護制度，是值得肯定的。但要指出的是，其實評價任何制度，包括我國糧食安全政策，首要和根本的標準，乃是其是否合乎公平正義，而非糧食安全是否面臨問題。正如羅爾斯所言，“正義是制度的首要價值”；反之“某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要不正義，就必須改造或廢除”。簡言之，哪怕中國面臨饑荒威脅，但糧食安全政策也都必須合乎正義。下面就對我國現行的糧食安全制度體系的公平性進行分析。
一
（一）耕地保護與特別損失補償
耕地保護是保障糧食安全的基本措施，但這絕不能為保護耕地而可以不顧公平正義。耕地保護首先意味著禁止農地任意改變用途，這就造成農民無法將土地用于更高收益的用途，可能造成農民為耕地保護承擔額外、不公平的負擔。對此政府必須公正補償的。
在國外法有兩種救濟方法，第一，構成管制性征收的，應予以公平補償；第二，強制出售或者反向征收，即當土地因受規劃管制而不能合理地有益利用時，可以要求政府按照公平的市場價購買該土地。
（二）吸引農民主動、自愿保護耕地的激勵性機制
為了吸引農民主動、自愿的保護耕地不被開發，國外創制出了新的保護耕地的機制，主要有稅收評估優惠、購買開發權和轉讓開發權。總之，讓農民感覺到合算，進而主動配合、參與耕地保護。
（三）我國耕地保護制度的不公平性
我國現行耕地保護制度集中反映為對農地轉用實行極其嚴苛的管制：（1）除有限的三種例外情況外，一律禁止農民將農地轉為建設用地，而必須先由政府低價征收，“變性”為國有土地，然后由政府再出讓給用地人。（2）把農用地又細分為耕地和基本農田，實施進一步管制，如禁止占用耕地建窯、建房、挖砂等；禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚等。
對比國外耕地保護制度，我國耕地保護制度至少存在如下問題：（1）強制剝奪了農民對土地的開發權，而不能獲得更高的收益，使農地產權人為整個社會的糧食安全承擔了額外的負擔，但又沒有規定公平補償，權利人也無權通過法律途徑請求公平補償。（2）更缺乏激勵性的、更合乎公平的吸引農民自愿保護農地的機制。（3）不僅完全剝奪了農民對農地自然增值的分配，而且還借助征地時的低價補償，剝奪了農地農業用途本身的價值。
當然土地增值除了土地產權人自己的投入外，主要是由于社會發展尤其是公共設施的改良，即所謂的自然增值。自然增值完全給農民當然不公平，但當前由政府壟斷土地轉用并“低征高賣”則更不公平：
第一、自然增值應由全體社會成員共同分享，而農民作為農地產權人當然也應享有。第二，并非僅僅在農地轉為建設用地時才會產生自然增值。第三，自然增值完全可以通過稅收這種更普遍、公平的方式來分配。
另外，政府收取高額地租的同時，就應減少稅收，即所謂“租稅互替”，如香港。而我國在收取了高額的地租的同時，又通過間接稅等隱蔽方式收取了高額的稅收。
二
我國的糧食安全政策除嚴苛農地用途管制外，還包括一系列糧價管制措施：
（一）強化糧食出口管制、放松糧食進口管制來壓制糧價。主要如：取消糧食出口退稅、征收糧食出口關稅、實行糧食出口配額制，同時又降低糧食進口關稅。
（二）嚴格限制糧食深加工，遏制糧食市場需求，壓制糧價。
（三）強化糧食市場準入控制。
（四）通過龐大的國有糧食儲備系統控制糧價。糧食保護價收購在中間環節補貼糧食而在終端市場環節壓低糧價。
上述糧價管制導致我國糧價是全世界最低的，如據統計，近年國際市場小麥和大米價格是中國的2到3倍；同時十年來我國物價包括農資價格、人均工資均大幅增長，而只有糧價總體上是下跌的。簡言之，我國的種糧成本比國際上高得多，但糧價卻又是世界上最低的。
當然近年我國也實行了一些廣為稱道、力度不可謂不大的惠農措施。但嚴格來講其積極意義不應無限夸大，也無法彌補糧食安全政策造成的不公：
（一）農業扶植其實是政府對農產品這種具有公共品性質的物品必須支付的對價，是基于農業的“戰略性、弱質性和基礎性”而為各國所普遍采取的一種特惠。
（二）也是對我國長期以來所采取的犧牲農村、農業發展城市和工業而早應落實的彌補性措施，即所謂“工業反哺農業”的應有之義。
（三）其性質仍是政策性的“恩惠”，而對農地開發權損失公平補償則是政府必須承擔的法律責任；而且相對于農民的開發權損失和糧價管制造成收入的損失少得多。再者，不同地方土地開發權價值千差萬別，而取消農業稅和農業補貼則是“一刀切”，顯然對不同地方的農地產權人是不公平的。
（五）絕大部分補貼被國有糧食收購企業在中間環節“坐吃山空”。
小結：簡言之，我國當前糧食安全政策使農民承受了極不公平的負擔。這從農民種糧積極性低下、農業主要依靠“老弱病殘”、農田撂荒嚴重等現象就不難看出。實際上，當前糧食安全政策，乃至是為確保城鎮居民以低廉的、政府可控制的價格獲取農產品，進而以較低成本維持社會穩定，并借以壟斷土地增值收益。這種犧牲本來總體經濟水平較低的農民的權利為代價的糧食安全政策，無異于“劫貧濟富”。
三
總之，糧食安全當然要保障，耕地保護也要重視，但必須符合公平。我認為至少應從以下幾個方面著手：
（一）明確、落實農民的農地產權。正是由于當前土地產權主體不明與無力，才導致農民保護耕地的動力、法律手段嚴重缺乏。
（二）堅決廢除農地流轉的壟斷制度。這剝奪了農地產權人開發權，并成為濫征土地和腐敗泛濫的制度根源。因此，應在符合規劃的前提下，恢復農民所應享有的土地轉用權利。
（三）引入土地開發權購買、轉讓機制，更為公平、有效地保護耕地。
（四）完善土地規劃制度。首先，規劃管制應尊重農民的土地開發權，不得過度限制農地開發權，對農民所遭受的額外負擔，應公平補償；其次，完善規劃程序，確保其民主正當性和技術上的合理性。最后，確保規劃的確定性，尤其是對政府的約束力，防止規劃成為地方政府為謀求政績濫占農地而可以隨意改變。
（五）規范、控制征收權。眾所周知，在我國對于耕地最大的威脅就是征地泛濫。
（六）廢除不合理的糧價管制措施，進一步改革和完善農業補貼機制。
（七）必須大幅度地改革和完善農地權利的法律救濟機制。當前農地權利法律救濟機制基本山是失效的。
最后要指出的是，人類歷史上的大饑荒，往往不是由于耕地與糧食不足，而是由于權利無法保障，如糧食不受政府強征、自由買賣糧食以及社會救助這些權利的喪失。因此，防止饑荒更依賴于保障權利的政治制度，而不能簡單、完全靠強制性各種管制。
我的匯報就到這里，敬請各位前輩、同仁不吝批評指正。謝謝！
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
下面我們請中國政法大學的柳經緯教授做點評。 [18:17]
評論人：柳經緯 (中國政法大學科研處處長)
謝謝大會的安排。這是一篇有破有力的論文，針對的是中國當前最棘手的問題，農村的土地問題。魄在于，論文主要闡述了現行的耕地保護制度的不合理性，眾多的分析都很在理，我很認同。力在于他借鑒的其他國家和地區的做法，試圖想通過提出一些改革的措施，使得我們農村土地制度更加合理。這些措施我覺得也相當的部分具有一定的可行性。比如說關于農地確權制度，我們今天說，農民享有集體的土地所有權，但這個所有權仔細分析，就會發現這個權利只是一種墻上的筆。因為受到了眾多的限制，與我們所理解的權利是很難吻合的。他們分析的關于政府壟斷的、國家壟斷的農地的投資方面的市場，這個我覺得分析得也目前到位。我經常在想一個問題，既然承認農民對土地享有集體的所有權，憑什么集體土地用于工業建設必須先征為國有？為什么農民不能以入股的方式，在不喪失土地所有環的情況系，能夠參與工業建設。這些分析，我覺得都很有合理性。
對論文整體我還是覺得作者還是非常的用心的，在這里恭維的話不想說太多，我想提一些問題，闡述個人的看法。第一個問題，論文的題目叫《試論我國耕地保護制度不正當性及其改革》，到底我們的耕地保護制度是不合理還是不正當？如果不正當性，那是應該徹底推翻的，因為是萬惡之源。如果不合理性，是改良的問題，這里有一個革命和改良的問題。這是對題目本身，我想提出這么一點的思考。
第二，關于中國農村土地的問題，這實際上是一個大文章。我們知道，共和國建立之前，孫中山領導的資產階級革命之所以不能取得最后的成果，很大程度在于沒有抓住中國問題的實質：農民。共產黨之所以會取得政權，經過幾番探索，最終找到了以解決農村的問題為入手。這個問題非常宏大。至于說，合理性如何？不同的角度會得到不同的結論。我個人傾向于現有的耕地保護有一定的合理性，但也存在著不合理的地方。所以我傾向于改良而非革命。
第三，耕地保護制度與糧食安全，兩者之間的關系經濟學界已經討論了很多。可能一個樸素的想法，十三億人口的大國要吃飯，完全靠進口糧食是不現實的。因此解決吃飯問題，仍然擺在中國人面前的非常重要的問題。由此，農地的保護、耕地的保護還具有相當的震撼性。
謝謝各位。 [18:19]
王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
總體上，我們的單元只超了兩分鐘。我們拿出十分鐘做自由討論，可以針對這個單元，也可以針對上一個單元，下面我們開始。 [18:19]
[提問]
現在住房是進入城市的農民工最困難的問題，如果自主建房，企業家能夠賣房，我們這些農民工也可以集體買地蓋樓，保證這些房子的權益，得到土地的權益，通過司法怎么談判。當然我的想法還比較模糊。 [18:20]
回應：高圣平 (中國人民大學法學院副教授)
我自己覺得這個問題，北京的媒體在兩年前關注比較多。這在建筑法以及建筑法所形成的建筑許可制度下，從事建房，我們在建筑法的領域叫商品房的開發，這有一些建筑許可上的限制。基于現行規則下，你的這個設想無法往下走。我們現在城市房地產管理法也進入了修改的議程，我們現在這部法準備就叫《房地產管理法》，統一的城市和農村房屋的管理，是不是可以我們懷著一個希望和期望，會不會在這部法律里對于建設的許可會有一些變化。 [18:21]
回應：王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
至少我們知道現在有這么一種關切和訴求，希望讓進入到城里的人有一種條件。 [18:21]
[提問] 姚海放 (中國人民大學法學院講師):
我想問一下，我們在2007年左右把原來的《城鎮規劃法》改成《城鄉規劃法》，對鄉鎮一級開始規劃。但是現實中遇到了這樣的問題，我們還是以人的想法為主，某以任領導上臺之后會修改規劃，包括社會現實的發展，北京是最近也會對2002年左右的城市規劃進行一定幅度的修改。這樣的修改從實質程度上，會帶來對地區經濟的發展和個人財產權促進的作用。法律是怎么看的？對于規范的改動有沒有硬約束的條件或者說其他的配套制度？ [18:22]
回應：王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
現在目前情況是這樣的，十七屆三中全會以后，各個農村紛紛動起來了，對農村建設做一些新的考慮，出發點還是為農民兄弟好，原有的規劃肯定有不合理的地方，現在要去動。總的趨勢還是希望按照十七屆三中全會的精神往前推進，而已有的規劃有一些瓶頸，要打破這些瓶頸。規劃法有一定的程序，還是比較嚴格的，正在做。其實在這個方面目前沒有什么太多值得憂慮的地方。 [18:22]
[提問] 姚海放(中國人民大學法學院講師):
舉個例子，比如說北京市發布城南發展規劃，馬上地價就起來了。 [18:23]
回應：高圣平(中國人民大學法學院副教授)
北京市規劃的修改，我參加過一段時間的工作。十七屆三中全會文件之后，我們關注的，我們有一個征地政策的改變。在城鎮規劃范圍內，使用建設用地的話，可以采取征收。但是城市規劃范圍之外的，盡量的限制征收的范圍。在這個政策下，我們各個城市規劃管理部門，地方的有一個沖動，想修改這個規劃。目的是要擴大城市的邊界，這樣在既有的規則下，城市土地屬于國有，既定的規則可能會對后面的規則形成制約。新一輪的圈地運動會不會因修法而發展下去，這是我們擔心的問題。城鄉規劃法本身，我們對公眾的參與，我們現在的制度設計是相當的模糊的，比較抽象。假如征到我家的承包地，是不是要專門征求具體我這個人的意見？可能制度設計上會有一些問題。 [18:23]
主持人總結：王衛國 (中國政法大學民商經濟法學院院長)
時間關系，這個單元即將結束了，現在我來總結。
今天咱們是青年論壇，總的主題是和城鄉二元化有關的。講到城鄉二元化里，首先我們看到的是土地問題。土地制度有兩個起點，一個是公有制，一個是二元化。改革開放以前叫做公有公用，集體生產，集體經營，除了自留地以外。城市都是計劃經濟，公有制的企業。逐漸開始走向公有私用，現在基本上的格局是這樣的。在這個基礎上形成了土地市場，它的權利載體是土地使用權，而土地所有權仍然姓公，不可能市場流轉的。這是在目前產權結構上形成的基本格局。但是從橫向上講，我們仍然是雙軌的，你這邊是國有土地所有權，派生出來的是國有土地使用權。集體土地所有權派生出來的是集體土地使用權，于是形成了兩個市場，雙軌并行，相互之間是有隔離帶隔開的。因此，城市的土地就在城市的法律框架下，1994年的城市房地產管理法就為城市的房地產市場設計了制度。農村就是限制性的制度，在土地管理法的框架下是這樣的制度。凡是進入建設領域的，一律走國家征收，所以雙軌并行之外，有一個單向流動，集體土地可以流向國有。不斷的把集體土地征收為國有，來滿足城市化經濟建設GDP增長的需求，土地供應，大部分通過這種方式來滿足的。然后土地增值的利益，也讓城市和工商業城市政府享受了，農民就成了犧牲品。這個階段的城市化就是前一階段工業化的繼續，工業法的制定一開始是按照工業化的模式和思維來制定的。我在90年代初期就參與了國家土地局的法規制定，我們當時討論問題的時候，依我們的理解，城市建設仍然是國家計劃，是一個公共建設，這個時候就要考慮公共建設的成本問題，壓制農村的土地市場和農民的土地問題，那時候還是社會主義大家庭的觀念，國家利益是至上的，整體利益是最高的。那時候私權觀念還沒有盛行。用公的觀念來指導的時候，政策上就有了一些偏好。在此基礎上，培育出了城市房地產利益集團，形成了一個龐大的利益集團。
現在實際上，已經不是國家利益、整體發展利益的問題了，實際上是一部分利益集團利益和農民利益之間的沖突問題。我們要看到這一點。十七屆三中全會是因為中國的改革開放走到今天，已經在過去效率優先、兼顧公平，結果是顧不上公平的情況下，出現了非常劇烈的社會沖突，表現為大量的上訪、群體性事件，社會公平問題已經在制約發展，制約效率了。比如說，長治久安，連你的經濟發展都受到制約。這個情況下，政府要解決公平問題。農村土地問題首先是從公平價值出發提出來的。這個時候十七屆三中全會明確提出來城鄉一體化、城鄉統籌，用這種方式來解決未來下一步的發展問題。因此，在這么一個框架下，城鄉一元化的框架下，不能再把農民、把農村作為犧牲者，這是整個制度發展上的大體脈絡。我希望我們的研究者，在研究二元化體制下土地問題的時候，一定要把握住這么一個發展的脈絡。這個時候，你可以把二元化作為一個靶子去批他。現在基本上可以說，我說你是二元化，就沒有話語權了。反對二元化的，我就有話語權。從市場的二元化、管理的二元化、立法的二元化和保護的二元化，這一系列的二元化都是可以被質疑的。所以在這里有大量的文章可作，你提出問題是比較容易。難是難在你的建構，你怎么解決問題？當你提出來要解決問題，你說這個制度不合理，我要拿一個制度去取代他，你拿出什么樣的制度？一旦你把方案拋出來的時候，這個時候大家評價的標準就不僅僅是一個公平的問題了。利益平衡的問題，可行性的問題甚至效率的問題，制度的成本問題都會提出來。所以我們的研究者千萬不要認為我只是一個呼吁者，這個制度不好，我呼吁要改。更重要的是我們如何去扮演好一個建設者。我們現在搞的不是革命，不是把舊的制度推翻就完成任務了。我們是要通過建設，用新的制度、合理的制度去取代，而且要可行，方方面面能夠接受。難就難在這個地方。一開始我說這是皇冠上的明珠，就難在這個地方，你們去怎么建構。從今天的成果來看，應該說建構還需要進一步的去努力的。
高圣平的文章依據的主要是政府的經驗，你提到的好幾條的經驗都是過時了。你講到的征地制度改革的探索，除了上海考慮的是用替代方式去替代現有的征地，這是一個路子。剩下的江蘇、蘇州、南京、嘉興都是在征地情況下怎么去給農民多一點安慰和補償。實際上是征地單向流動的模式。因此按照十七屆三中全會的精神，應該是城鄉一體化的土地市場。為什么不可以用集體土地滿足經濟發展的用地需求呢？現有的經驗是不夠的。如果你的理論只是建立在現有政府所做出來的或者所能做出來的那一點點的經驗的話，我估計是很不夠的。所以要大膽的設想一些進一步的制度。
對地票制度的再思考的問題。這應該放在一個大框架里，目前只是從一個微觀的角度去考慮市場運行當中怎么去完善。問題是怎么把地票制度做得完善。這里有一個局部的措施和方法和整個制度環境之間的一個匹配的問題。所以，從地票制度要引申出一個更大制度的改善問題。因為地票制度的方向是對的，把農民的地權和土地分離出來，地權抽象化，之后拿出市場交易，最大的好處是實現農村建設用地的經營、投資規模化，在不觸動18億畝紅線的基礎上，促進布局的再配置，改善區位、提高地租。楊峻峰的問題沒有突破之前，唯一的改良就是農村存量的建設用地，現在量也很大，我看到的數字是2.74億畝，是城市建設存量建設用地的五倍。所以這一塊，兩億多畝存量建設用地，夠你開發至少三十年，十八億畝可以不去動他。這個文章可以進一步的看到這里的一些代表未來方向的好的苗頭。從大制度背景下，考慮怎么為他提供更好的生長的制度空間，這是可以進一步挖掘的。
楊峻峰的文章，我也同意柳教授關于題目的意見，如果你認為不正當，就要去掉這個題目。我個人認為，這個問題可以站在一個角度呼吁，呼吁給某些人一些刺激和推動，至少不要那么僵化，18億畝的東西真是不科學。你要看地里打出多少糧食是關鍵，如果農業生產力提高了，也許8億畝就夠了，現在到處都在拋荒，28億畝也不夠，這不僅僅是一個單純的土地面積問題，這都是可以和他們去爭論的。
總而言之，這是一個很難的領域，農村的土地改革，但是非常重要。我希望我們法學界的年輕人能夠有更多的人敢于摘取這顆皇冠上的明珠，能夠有更多的好作品問世，來推動有關部門的立法。
最后我要說，我們正在關注當前土地管理法的修改，當初有很多事情在制定《物權法》的時候我們提出來了，他們最后的承諾是用土地管理法的修改來解決。物權法里有兩個條文，一個涉及到農村建設用地的，一個涉及到農村宅基地的，承諾都是用土地管理法的修改來解決的。這是真實的情況。但是目前我們看到國土資源部拿出來的修改草案是讓人失望的，是站在工業化和已有的城市化的思維來看待問題，有很多條文我們看了是很不合理的。我們要站在十七屆三中全會城鄉一體化的立場上，對現有的問題進行討論。可以說，中國的經濟建設經過了工業化階段，城市化階段，我們要進入第三階段：城鄉一體化。這和現有的城市化還不是一回事。
我期待著青年朋友能夠有更多的好的成果，共同來參與推動歷史進程。這一單元到此結束。 [18:31]